Лекция 6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• ОГЛАВЛЕНИЕ базовых понятий: местное, муниципальное самоуправление;

• теоретические направления изучения местного самоуправления;

• специфику функционирования основных исторических форм местного самоуправления (вече, общины, земство, городское самоуправление, советы);

• сущность и особенности формирования местного самоуправления на современном этапе;

уметь

• анализировать реальные практики осуществления местного самоуправления;

• интерпретировать результаты социологических исследований участия населения в управлении на локальных уровнях;

• сравнивать практику самоуправления в различных странах;

владеть

• навыками разработки предложений и рекомендаций по решению проблем местного самоуправления;

• навыками поиска и использования нормативных правовых документов с целью повышения социально-политической активности населения;

• навыками обобщения и анализа социально-политической информации для выявления основных тенденций развития местного самоуправления.

Местное самоуправление – это институт народовластия, существующий в явной или латентной форме на протяжении всей истории человечества, имеющий и стремящийся решать муниципальные проблемы, волнующие людей в их повседневной жизни.

Сущностная основа местного самоуправления заключается в том, что население самостоятельно и под свою ответственность управляет собственными делами. Отсюда необходимость заинтересованного участия людей в социально-политических процессах локального уровня с целью стабилизации и развития всех сфер жизнедеятельности членов местного сообщества.

Проблемы местного самоуправления во многом связаны не только с объективными, но и субъективными факторами. Ибо они опосредованы не только реальной действительностью, но и той политикой, которая проводится представителями органов власти.

Отметим, что эти проблемы целенаправленно изучаются начиная с XVII в. как зарубежными, так и отечественными учеными и практиками. При этом на каждом историческом этапе злободневность данной темы проявляется все острее.

Исторический опыт и практика местного самоуправления

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Гражданское участие в решении публичных дел, несмотря на доминирование государства, всегда сочеталось с общинной (коллективистской) традицией на локальном уровне. Этому способствовало и то, что управление только через централизованное административное управление таким пространственным в территориальном отношении государством, как Россия, осуществляться не могло. Поэтому местное самоуправление в тех или иных пределах допускалось на протяжении всей отечественной истории и проявилось в таких основных исторических формах, как вече; крестьянское самоуправление; земство, городское самоуправление и Советы народных депутатов.

Вече – одна из первых форм самоуправления, существовавшая изначально и повсеместно во всех русских землях. Наиболее активная она действовала в Новгороде, Пскове и Вятской земле вече с XI до середины XVI в. Высшим органом самоуправления были "народные собрания" (классового и доклассового общества), что отражается и в самом термине "вече", происходящем от корня "ве", т.е. вещать. Местом сходки был двор князя или соборная площадь, на которой находилась колокольня. Люди собирались с помощью колокольного звона.

На вече, согласно первому русскому судебнику "Русской Правде", созывались только главы семейств или дворов.

Хотя существует и другая точка зрения: на вече могли приходить все свободные граждане, так как это было не представительное собрание, а непосредственный поголовный сход всех жителей. Согласно данным В. И. Даля, "вечник – член веча, мирянин с голосом на сходке"^[1].

Компетенции вече были обширны, что позволяло говорить о концентрации всей полноты власти в этой исторической форме. Оно исполняет функции законодательного и исполнительного органов власти: решало вопросы войны и мира, от его имени подписывались межплеменные и государственные договора. Основным документом была вечная грамота (договор) как заключение схода.

Вече обладало функциями публичной власти. К числу его наиболее традиционных политических прав относилось право выбора князя. Он допускался властвовать лишь после подписания договора ("ряда"), которым обязывался охранять права тех, кем был призван княжить. Князь выполнял свои обязанности не только на условиях найма, но и корма. При нарушениях обязательств князь изгонялся, к примеру, в Великом Новгороде с 1095 по 1304 г. сменилось 58 князей. Право избирать себе князей из его достойнейших потомков им даровал Ярослав Великий, выражая вечную благодарность за их усердие. Новгородцы, по утверждению Карамзина, были строптивыми, поэтому князья стремились подчинить их не силою, а дружбой и справедливостью.

Следовательно, взаимоотношения вече с князем строились на основе принципов партнерства и сотрудничества и как следствие имели статус института политического равноправия. На вечевых сходах выбиралась и "администрация" – посадник, тысяцкий и даже местный епископ. К примеру, в Новгороде избрание главного духовного сановника зависело только от народа.

В то же время вече не было постоянно действующим органом власти, а созывалось преимущественно князем в исключительных случаях, в периоды кризисов. Процедура принятия решений основывалась на единогласии, что создавало возможность манипуляций со стороны различных группировок.

Это был первый опыт организации самоуправления на местах, в полной мере отражавший особенность территориально политического строя Древней Руси, имевший ярко выраженный корпоративно-местнический характер.

Крестьянское самоуправление (община, мир, вервь) – самоуправляющаяся организация жителей. Как утверждал Н. И. Костомаров, племена славян издревле жили в народовластии, поэтому их решения принимались сообща, на общих принципах демократии. Изначально члены общины обладали равными правами. Их объединяла общность интересов и потребностей в удовлетворении моральных и материальных благ. Они платили подати, исполняли рекрутские повинности. В иерархии ценностей крестьян приоритетными были коллективные интересы и связанные с ними правила и нормы поведения между членами местного сообщества, а также их отношение к труду.

Благодаря общинному самоуправлению поддерживалась и развивалась коллективность (соборность), при которой главными выступали общественные ценности. Община организовывала сбор податей, вершила суд, формировала собственное социальное пространство, которое было замкнутым, что позволяло крестьянам сохранять свою культуру, духовность и обычаи.

В XIX в. полномочия крестьянского самоуправления претерпели изменения. Органы власти стали выполнять еще ряд направлений: "народоисчисление"; охрана общественного порядка; паспортный контроль; народное продовольствие; здравоохранение и пр.

Что касается структуры органов власти, то до крестьянской реформы (1861) община имела один уровень управления: сход как высший орган власти и выбранный на нем староста, реализующий все решения собраний.

Позднее была создана сословная двухуровневая структура. Первый, низший ее уровень – сельская община, высшим органом которой был сход, состоящий из глав семей (избирал выборных лиц – старосту, писаря, сборщика податей и др.). Второй, высший уровень – волостной сход, его представителями были старосты и выборные по одному из каждых десяти домохозяйств. Сход выбирал волостного старшину, который возглавлял волостное правление. В его функции входило обеспечение безопасности, контроль над сбором повинностей, ОГЛАВЛЕНИЕм мостов и дорог. На волостном сходе избирался и волостной суд, разбирающий жалобы и тяжбы.

Социально-политическая особенность функционирования сельской общины заключалась в существовании обязанностей и зависимостей: взаимоотношения с государством, помещиками и другими общинами. Подчиненность общины внешним субъектам управления (государству, помещикам) была предопределяющим фактором ее низкой эффективности в удовлетворении потребностей и интересов крестьян. При широком круге обязанностей община жестко ограничивалась в правах, что не позволяло ей в полной мере использовать имеющиеся потенциальные возможности.

Община известна практически всему миру. Но в России по сравнению с другими странами она действовала более продолжительное время: позднее изживались феодальные элементы, медленно шло капиталистическое развитие. Общины перестали существовать лишь в 1927 г.

Роль и значение общинного самоуправления огромны, подтверждением этому служит его востребованность во многих странах мира. К примеру, в Швейцарии и Германии под названием альменды осуществлялось общинное пользование сенокосом, лугами и лесами. В Израиле успешно действуют кибуцы, производящие сельскохозяйственную продукцию. Функционируют общины и в России, в частности охотников и рыболовов в Якутии.