Меры по развитию конкуренции
Норма ст. 8 Конституции РФ, устанавливая гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров работ и услуг, свободы экономической деятельности, причисляет к ним поддержку конкуренции.
Современное российское антимонопольное законодательство ограничено довольно узким инструментарием и направлено прежде всего на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции. Закон о защите конкуренции как нормативный правовой акт, имеющий целью создать организационные и правовые основы для осуществления антимонопольного регулирования, устанавливает базовые меры по защите, пресечению и предупреждению антиконкурентного поведения, получающие свое дополнительное развитие в некоторых сферах (например, торговая деятельность, электроэнергетика). Но такое деление довольно условно и не позволяет провести четкую грань между этими явлениями.
В юридической литературе предпринимаются попытки систематизации устанавливаемых антимонопольным законодательством мер. Иногда исследователи ограничиваются общими фразами, именуют меры пресечения и предупреждения антиконкурентного поведения "основными направлениями правового регулирования конкуренции и монополии в Российской Федерации", что представляется неверным[1]. Принимая во внимание нормативное ОГЛАВЛЕНИЕ мер пресечения и предупреждения, трудно их считать "направлениями правового регулирования", поскольку это по сути либо составы правонарушений, запрет на осуществление которых адресован хозяйствующим субъектам, либо специальные процедуры, соблюдение которых предотвращает умаление конкуренции.
А. Н. Варламова[2] в качестве законодательных мер, обеспечивающих развитие конкуренции, выделяет:
• меры стимулирующего характера (меры стимулирования конкурентных отношений, в частности, принятие и реализация отраслевых и региональных программ демонополизации экономики и программ реформирования отдельных отраслей хозяйства; меры, направленные на увеличение числа конкурентоспособных хозяйствующих субъектов; использование конкурсных способов заключения договоров; стимулирование участия в торговом обороте организаторов торговли и посредников; внедрение рыночного механизма предоставления государственной поддержки; стимулирование повышения качества продукции; применение принудительного разукрупнения в монополизированных отраслях экономики);
• ограничительные меры (регулируют монополистическую деятельность, антиконкурентную деятельность органов власти, недобросовестную конкуренцию, контроль за экономической концентрацией);
• меры защиты конкуренции (проведение проверок, выдача антимонопольными органами обязательных для исполнения предписаний);
• специальные меры (тарифное регулирование, контроль за качеством, правила "недискриминационного доступа", лицензирование).
К приводимой А. Н. Варламовой классификации также можно отнестись критически в первую очередь за излишне свободное использование классификационных критериев. Так, проведение проверок и выдачу предписаний вряд ли можно рассматривать в качестве мер по защите конкуренции. Они скорее являются способами реализации государственного контроля и наказания виновных за нарушения устанавливаемых антимонопольным законодательством запретов.
По нашему мнению, опорной точкой для начала разговора о систематизации мер по развитию конкуренции является ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции. Опираясь на конституционно закрепленную гарантию поддержки конкуренции, законодатель развивает ее в указанной норме, определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ.
Элементарный семантический и синтаксический анализ этой нормы позволяет утверждать, что указываемые в Законе о защите конкуренции средства организационного и правового характера могут быть разделены на три группы: меры по защите конкуренции и входящие в их состав меры пресечения и предупреждения антиконкурентного поведения. Выделив из числа называемых в Законе о защите конкуренции мер меры по пресечению и предупреждению антиконкурентного поведения, мы должны получить меры по защите конкуренции. Однако ОГЛАВЛЕНИЕ нормы ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции довольно расплывчато – не ясно, в чем отличие пресечения от предупреждения, не названы иные запреты, устанавливаемые Законом о защите конкуренции.
Кроме этого, имеют значение меры стимулирующего характера, оказывающие комплексное позитивное воздействие на состояние конкурентной среды, предусматриваемые как антимонопольным законодательством, так и иными нормативными правовыми актами.
Таким образом, законодательные меры, обеспечивающие развитие конкуренции, можно разделить на следующие группы:
1) меры стимулирующего характера;
2) меры по защите конкуренции;
3) меры пресечения антиконкурентного поведения;
4) меры предупреждения антиконкурентного поведения.
Меры стимулирующего характера побуждают хозяйствующих субъектов к соперничеству, соревновательности, формируют у предпринимателей заинтересованность в соблюдении конкурентных правил, создают возможности для осуществления предпринимательской деятельности в конкурентных условиях.
К мерам стимулирующего характера относятся:
1) развитие инфраструктуры;
2) ликвидация необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров;
3) таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;
4) использование инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки;
5) поддержка малого и среднего предпринимательства;
6) совершенствование системы государственных и муниципальных закупок;
7) информационное и кадровое обеспечение конкуренции и пр.
Меры по защите конкуренции направлены на исключение какого-либо негативного воздействия на конкуренцию и находят свое выражение в необходимости выполнения устанавливаемых антимонопольным законодательством требований. Здесь нарушения выражаются не в антиконкурентном использовании хозяйственной и (или) публичной компетенции, а в нарушении предписываемых законом процедур, что и приводит к умалению конкуренции.
К мерам по защите конкуренции относятся:
1) установление антимонопольных требований к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений (ст. 17 Закона о защите конкуренции);
2) определение порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества (ст. 17.1 Закона о защите конкуренции);
3) особенности заключения договоров с финансовыми организациями (ст. 18 Закона о защите конкуренции).
Меры пресечения антиконкурентного поведения выражаются в установлении целого ряда запретов, адресованных хозяйствующим субъектам и органам власти, использующим хозяйственную и (или) публичную компетенцию во вред конкуренции:
1) запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст. 10 Закона о защите конкуренции);
2) запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов (ст. 11 Закона о защите конкуренции);
3) запрет на согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст. 11.1 Закона о защите конкуренции);
4) запрет на координацию экономической деятельности (ч. 5 ст. 11 Закона о защите конкуренции);
5) запрет на недобросовестную конкуренцию (ст. 14 Закона о защите конкуренции);
6) запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ (ст. 15 Закона о защите конкуренции);
7) запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ (ст. 16 Закона о защите конкуренции).
Механизм применения мер пресечения антиконкурентного поведения выражается в привлечении к ответственности за невыполнение того или иного запрета. Поэтому хозяйствующие субъекты и органы власти в превентивном порядке обязаны анализировать возможные негативные последствия своего поведения и при их наличии воздерживаться от такого поведения.
Меры предупреждения антиконкурентного поведения проявляют себя в применении мер принуждения путем установления запрета на совершение определенного действия только при условии проведения ретроспективного или перспективного анализа воздействия на состояние конкуренции совершенного действия или действия, предполагаемого к совершению.
Здесь изначально планируемое к совершению действие является допустимым, но его осуществление способно повлечь неблагоприятные последствия для конкуренции, а потому необходимым элементом является наличие предварительного или последующего согласия антимонопольного органа.
К мерам, направленным на предупреждение антиконкурентного поведения, следует отнести следующие:
1) предоставление государственных или муниципальных преференций с предварительного согласия антимонопольного органа (ст. 19–21 Закона о защите конкуренции);
2) осуществление государственного контроля за экономической концентрацией (ст. 26.1–34 Закона о защите конкуренции) путем установления категорий сделок и действий, осуществление которых возможно с предварительного согласия антимонопольного органа, либо об осуществлении которых должен быть уведомлен антимонопольный орган;
3) осуществление государственного контроля за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с законом (ст. 35 Закона о защите конкуренции).
В Законе о защите конкуренции нормативно определено ОГЛАВЛЕНИЕ мер по защите конкуренции, пресечения и предупреждения антиконкурентного поведения.
Но Закон о защите конкуренции и иные законы применительно к некоторым отраслям экономики либо устанавливают новые меры, либо приспособляют уже существующие к отраслевой специфике: ст. 26 Закона о газоснабжении; ст. 13–15 Закона о торговле (вводится новый запрет – ограничение приобретения или аренды дополнительной площади торговых объектов); п. 2 ст. 25 Закона об электроэнергетике (новые запреты – создание препятствий доступу к услугам совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктур, возможность манипулировать ценами на оптовом и розничных рынках, манипулирование ценами на оптовом и розничных рынках, в том числе с использованием своего доминирующего и (или) исключительного положения).