Закономерности эволюции нормативных правовых актов в России в XVIII – начале XXI века

С XVIII в. основным источником права становится закон, по своему содержанию часто противоположный ранее существовавшему правовому обычаю. В этот период складывается понятие о законе как о воле государя. Ни Сенат, ни другие учреждения не имели значения, подобного Боярской думе; формула: "Великий князь (царь) указал, и бояре приговорили" – исчезла уже при Петре I.

Исследователи обычно выделяют следующие основные формы правовых актов, характерных для Российского государства XVIII в.:

– манифесты, объявлявшие в особо важных случаях волю императора в форме обращения к населению (например, Манифест о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству 1762 г.);

– указы – наиболее распространенная форма НПА XVIII в., многие из них касались частных вопросов, другие имели важное долговременное значение, подобно Указу о единонаследии 1714 г. (о порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах);

– уставы, регламентировавшие порядок деятельности отдельных ведомств (например, Устав воинский 1716 г., Устав благочиния, или полицейский 1782 г.);

– регламенты, учреждения, образования, определявшие организацию (структуру, статус) и порядок деятельности ветвей управления (например, Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г.);

– инструкции, устанавливавшие права и обязанности губернаторов, воевод и других должностных лиц (например, Инструкция губернаторам и воеводам от 12 сентября 1728 г.).

При противоречивости законодательства (от провозглашения Петром I коллегиального начала в управлении до его замены единоличным при Павле I) единой идеей законотворческой практики была централизация. Если в Боярской думе законодательный вопрос мог ставиться и царем, и думным дьяком приказа, то при Петре I законодательная инициатива стала исходить только от царя. По обсуждаемому законопроекту каждый сенатор должен был записать и подписать свое мнение. С учреждением в 1722 г. должности генерал-прокурора последний возбуждал законодательный вопрос в Сенате, который вместе с коллегиями обсуждал его и докладывал свое мнение государю. Резолюция царя становилась законом. За исполнением указов с 1715 г. следил генеральный ревизор, а затем – генерал-прокурор.

В 1720 г. Петр I повелел Сенату разделять все вновь издаваемые указы на временные, записывавшиеся в особую книгу, и постоянные, припечатывавшиеся к регламентам коллегий, к уставам и артикулам. Так было положено начало собранию законов, или так называемым указным книгам. Были напечатаны все указы с 1714 по 1718 г., с 1719 по 1720 г. и указы 1721 г . Затем подобные издания с перебоями продолжались до 1730 г. и с 1762 по 1770 г.

При кодификационных работах в 1830-х гг. выяснилось, что собрание охватывало не более 27 лет и то не полностью, так как содержало в себе указы, служившие дополнениями к уставам и регламентам, а сами уставы, регламенты коллегий и другие общие постановления в книги не вошли. Со временем потребность в указных книгах возрастала. Они стали редкостью в обращении, поэтому заинтересованные лица начали составлять отдельные собрания; первое подобное печатное издание появилось в 1788 г. в виде юридического словаря. Одним из наиболее обширных стал "Указатель российских законов, временных учреждений, суда и расправы" Л. М. Максимовича, служивший для многих единственным источником сведений о законах. Однако даже в нем, по замечанию Μ. М. Сперанского, с 1649 по 1803 г. не получили отражения целых 48 лет (нс говоря о многочисленных повторах и пропусках, неточностях в тексте и хронологии).

Петровское законодательство отличалось более высоким уровнем обобщений, четкой схематичностью и последовательностью. Недостатком его была понятийная, терминологическая нечеткость. Ряд законов целиком переводились со шведского, голландского и немецкого языков (часть воинского Устава, все военные артикулы, Генеральный регламент, Устав главного магистрата и др.), и поэтому оказались заполнены массой иностранных слов. Вместе с тем в тексты проникло много элементов просторечья.

Основные черты российского законодательства XVIII в.:

– неустойчивость;

– противоречивость;

– многочисленность актов;

– смешение распоряжений по незначительным вопросам с законами.

В российском праве XVIII в. отсутствовала строгая система терминологии и классификации НПА. Μ. М. Сперанский в проекте государственных преобразований предлагал разделить все акты следующим образом:

1) постановления, вводившие какие-либо перемены в отношении сил государственных или в отношении частных людей, – закон в точном смысле; 2) постановления, которыми учреждается образ исполнения первых, – уставы и учреждения (предмет власти исполнительной). Тем самым реформатор признавал необходимость обособления законов от подзаконных актов. Однако в течение XIX в. эта задача так и не была решена.

В российском законодательстве XIX – начала XX в. в круг нормативных правовых актов входили:

– законы (в том числе основные законы, которым отводилась роль руководящих начат и которые впервые были выделены в 1832 г. при издании Свода законов Российской империи);

– указы, издававшиеся обычно в виде именных высочайших указов Правительствующему сенату (например, Указ Александра I Сенату о производстве рекрутских наборов от 30 ноября 1812 г.); кроме того издавались сенатские указы, касавшиеся применения императорских распоряжений в области государственного управления и законодательства;

– манифесты, посредством которых утверждались важнейшие преобразования в сфере государства (например, Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 г.);

– положения – совокупность правил, определявших устройство, права и обязанности государственных учреждений, общественных организаций, права и обязанности должностных лиц, устройство быта отдельных групп населения (например, Положение Главного комитета об устройстве сельского состояния 1861 г.);

– рескрипты (например, Рескрипт от 20 ноября 1857 г. Александра II Виленскому, Гродненскому и Ковенскому военному генерал-губернатору

В. И. Назимову);

– правила, в том числе временные (например, Временные правила по делам печати от 19 апреля 1865 г.);

– инструкции и наказы (например, Общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г.).

Однако вследствие невыработанности четких понятий наименования актов часто не совпадали с тем значением, которое придавалось им правительством.

В главе "О законах" Основных государственных законов 1832 г. говорилось, что законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения.

Мнение

По мнению С. И. Антоновой, вопрос о критериях понятия закона как особой юридической формы законодательного акта в XIX в. не имел существенного значения.

Целый ряд законов, принятых в обход стандартной законодательной процедуры, действовал негласно. С началом деятельности законодательных учреждений – Государственной думы и Государственного совета – формально все законы подлежали предварительному рассмотрению и утверждению обеих палат. Однако в Основные законы, принятые 23 апреля 1906 г., была внесена ст. 87. Проведенные по этой статье постановления (в форме либо именных высочайших указов, либо высочайше утвержденных положений Совета министров) не позднее, чем через два месяца после открытия думской сессии должны были вноситься на одобрение палаты.

По подсчетам В. С. Дякина, за период первого междудумья (8 июля 1906 г. – 19 февраля 1907 г.) в чрезвычайно-указном порядке было проведено 60 постановлений, в том числе:

– о борьбе с революционным движением – 14;

– посвященные реформам правительства П. А. Столыпина (в том числе аграрной реформе) – 18;

– относящиеся к делам текущего управления – 24;

– по делам военного ведомства – 4.

После 3 июня 1907 г. по ст. 87 было проведено 26 постановлений: 18 – до открытия III Думы, 6 – в период ее деятельности, 2 – при IV Думе (до начала Первой мировой войны). В годы войны чрезвычайно-указное законодательство применялось широко. По данным В. С. Дякина, к 8 февраля 1917 г. общее число постановлений, изданных по ст. 87 за годы войны, достигло 654.

Основной отличительный признак чрезвычайно-указного законодательства – временность. Так, после начала 20 февраля 1907 г. заседаний II Думы были представлены на рассмотрение депутатов 53 законопроекта, 7 (в том числе о введении военно-полевых судов) не были представлены и тем самым прекращали свое действие с 20 апреля. К началу Первой мировой войны из чрезвычайных постановлений остались действующими в качестве временных всего 11.

После Февральской революции 1917 г. Временное правительство стремилось сохранить атрибуты прежней легитимности. В ссылках на дореволюционное законодательство подчеркивалась его законность, но нивелировалось участие монарха в законодательном процессе. Например, высочайше утвержденные правовые акты стали называться "законно утвержденными".

Юридическое совещание 8 марта 1917 г. вынесло резолюцию о том, что Временное правительство принимает постановления но делам, требующим законодательного рассмотрения за подписью всех его членов, указы по делам, требующим разрешения в порядке верховного управления за подписью председателя, распоряжения по делам согласно действующим законам, решаемым властью министра. При этом под действующим правом понималось царское законодательство.

Юридическое совещание должно было давать предварительные заключения по правительственным мероприятиям, "имеющим характер законодательных актов". На практике совещанию, важнейшие посты в котором занимали кадеты, направлялись далеко не все законопроекты, часть из них проходила через юрисконсультскую часть Министерства юстиции ("вотчину" социалистов). Тем нс менее, как полагают исследователи, партийная принадлежность не оказывала существенного влияния на характер готовившихся документов. Поскольку решение о системе органов власти следовало принять Учредительному собранию, правительство даже не рассчитывало на исполнение своих распоряжений. По свидетельству С. И. Шидловского, Λ. И. Шингарев при разговорах в министерских коридорах советовал не исполнять только что принятые законы, ибо проверять их все равно было некому.

В начальный период Советской власти соблюдалась определенная преемственность со старыми нормами права. По данным Т. Е. Новицкой, сохраняло свое значение обычное право, дореволюционные правовые нормы применяли суды (как местные, так и окружные), о чем говорят Декрет о суде № 1 (ст. 5) и Декрет о суде № 2 (ст. 8 и 32). Так, при разрешении уголовных дел местные суды использовали нормы дореволюционного права для квалификации преступного деяния, но при назначении наказания обычно руководствовались декретами советской власти и революционным правосознанием. Окружные суды, рассматривавшие более сложные дела, в основном комплектовались старыми кадрами и чаще ориентировались на дореволюционное законодательство при вынесении приговоров. Такое положение сохранялось до выхода Положения о народных судах от 30 ноября 1918 г., запрещавшего ссылки на законы свергнутых правительств. Поскольку в большинстве декретов не указывалось, какие нормы они отменяют, таковыми признавались все законы, противоречившие декретам Всероссийского центрального исполнительного комитета (далее – ВЦИК) и Совета народных комиссаров (далее – СНК).

Сама терминология издаваемых актов не установилась. Например, НПЛ о назначении на ту или иную должность могли называться назначениями, приказами, постановлениями, но иногда и декретами. Правительственные обращения к населению то помещались в качестве статьи в Собрании узаконений (например, обращение председателя СНК от 5 ноября 1917 г. о победе Октябрьской революции), то в качестве приложения (подписанное 20 ноября В. И. Лениным и И. В. Сталиным обращение "Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока"), то совсем не помещались (обращение председателя СНК от 30 октября, где говорилось об образовании правительства и принятых декретах). Множественность актов имела место во многом вследствие стихийности процесса становления законодательства.

В первые годы Советской власти понятия "указ" и "закон" ассоциировались с царским режимом, поэтому, вдохновленные опытом Парижской коммуны, Советы взяли за основу французское слово декрет (от лат. Decretum – постановление, решение). По большей части декреты были предельно конкретны по содержанию, буквально растолковывали, как себя вести и что делать (как первые положения о Советах). Кроме того, издававшиеся Советским правительством декреты рассматривались и как средство пропаганды.

|Мнение

По мнению С. Н. Валка, декреты "были приспособлены для того первого периода в истории Советского государства, когда... рабоче-крестьянская власть должна была завоевать доверие рабочих и крестьян, должна была им в ясной и понятной форме указать на тот практический путь, каким надо было идти к построению нового общественного строя". В связи с этим все следовало изложить подробно и популярно, особая роль отводилась введению (преамбуле), которое должно было разъяснить значение издаваемого декрета.

Особенностью советского нрава в данный период являлся широкий круг субъектов нормотворчества. Законодательными правами обладали съезды Советов, ВЦИК, СНК, а с 1919 г. – Президиум ВЦИК. Обязательные для исполнения нормы издавали чрезвычайные органы управления: Всероссийская чрезвычайная комиссия, Реввоенсовет, Совет труда и обороны. Как писал П. И. Стучка, для исполнителей декрет имел одинаковую силу, издан ли он Всероссийским съездом Советов, ВЦИК или его Президиумом, или СНК.

По Конституции 1924 г. законодательную деятельность осуществляли съезды Советов СССР, ЦИК и Президиум ЦИК СССР, СНК СССР и соответствующие высшие органы союзных и автономных республик. Акты съездов Советов были разнообразны по форме и содержанию: конституции, декреты, законы, постановления, резолюции, декларации, обращения, воззвания, утвержденные тезисы докладов, приветствия и др. Большинство из них были направлены на осуществление хозяйственно-организационных функций Советского государства. Например, из 19 постановлений, принятых VIII Всероссийским съездом Советов, 12 были посвящены вопросам управления хозяйством.

С начала 1930-х гг. появилась новая форма документов – совместные постановления партии и правительства. Вначале они имели форму обращений ЦК ВКП(б) и СНК СССР и принимались в основном по вопросам государственного управления. Их издание продолжалось и после принятия в 1936 г. Конституции СССР, согласно которой законодательное право имелось только у Верховного Совета, и закон мог быть принят только его сессией. Президиум Верховного Совета СССР был вправе давать толкование действующих законов, издавая соответствующие указы. Однако в случае военной опасности указы Президиума Верховного Совета СССР имели фактически законодательный характер (например, Указ от 22 июня 1941 г. "О военном положении"),

В годы Великой Отечественной войны в целях мобилизации сил Президиум Верховного Совета СССР, СНК СССР и ЦК ВКП(б) 30 июня 1941 г. образовали Государственный Комитет Обороны СССР, на который возложили главные функции управления страной, связанные с обеспечением условий ведения военных действий. Постановления данного Комитета подлежали безусловному исполнению всеми государственными органами, общественными организациями и гражданами.

В Конституции 1936 г. устанавливалась иерархия нормативных актов, закреплялось разделение источников права на законы и подзаконные акты. Однако механизм контроля за соблюдением принципа подзаконности не был выработан. Акты управления, даже индивидуальные, на практике рассматривались в качестве законов. Именно они играли ведущую роль в нормативном регулировании. За время деятельности Верховного Совета СССР второго и третьего созывов (с 1946 по 1954 г.) состоялось только 10 его сессий, на которых было обсуждено всего 37 вопросов. В повестку дня пяти сессий было включено лишь по два вопроса: утверждение государственного бюджета и указов Президиума Верховного Совета СССР. Общее снижение законодательной активности на уровне Союза ССР отчасти компенсировалось законодательной деятельностью союзных и автономных республик. Со второй половины 1950-х гг. республиканское нормотворчество приобрело важнейшее значение в плане воздействия на союзное законодательство.

Ряд НПА продолжал издаваться органами государственной власти и управления совместно с ЦК КПСС, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ, чаще всего – в форме постановлений ЦК КПСС и Совета министров СССР. Ряд отечественных правоведов считали, что правовая сила совместных актов Президиума Верховного Совета СССР и Совета министров СССР равнялась по юридической силе актам Президиума Верховного Совета СССР. Однако при этом происходило нарушение системы нормативных актов, их строгой иерархии и субординации. В результате нижестоящий орган мог придать решениям, отнесенным Конституцией СССР к его компетенции, более высокую юридическую силу. Не совсем правильно было также называть данные акты совместными, так как принимавшие их органы находились в отношениях подотчетности и ответственности одного другому. Иначе говоря, вопреки Конституции СССР верховный орган компартии наделялся законодательной властью.

Министерства, государственные комитеты принимали ведомственные НПА, действие которых распространялось только на систему организаций данного ведомства (организационно-управленческие). Существовала также группа актов (подведомственных), хотя и принятых в порядке реализации своих правомочий каким-либо министерством (ведомством), но имевших более широкий субъектный охват. Акты местных органов государственной власти были строго ограничены по сфере действия, акты нижестоящих Советов и их исполкомов подчинялись актам более высокого уровня.

Аналогичный порядок сохранился и в Конституции СССР 1977 г.

В результате система НПА в СССР имела следующий вид:

– нормативные акты высших органов государственной власти (законы СССР, союзных и автономных республик);

– нормативные акты высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, союзных и автономных республик; постановления и распоряжения Совета министров СССР, союзных и автономных республик);

– ведомственные нормативные акты (приказы и инструкции министров СССР, союзных и автономных республик; приказы, постановления и инструктивные письма государственных комитетов и иных отраслевых органов государственного управления);

– нормативные акты местных органов государственной власти (Советов и исполкомов Советов депутатов трудящихся);

– международные договоры.

В годы перестройки новым видом источников права стали акты Съезда народных депутатов СССР и союзных республик. Они принимались в форме законов, постановлений, декретов, деклараций и заявлений. Учреждение поста Президента СССР повлекло появление новых источников нрава – нормативных указов главы государства. Они могли быть либо подзаконными нормативными актами, либо актами правоприменительными (по вопросам награждения, предоставления гражданства и пр.). На VI съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 г. М. С. Горбачев запросил дополнительные полномочия и получил право подписывать указы по широкому кругу вопросов. Съезд народных депутатов РСФСР 1 ноября 1991 г. предоставил Президенту России Б. Н. Ельцину дополнительные "указные" полномочия и позволил ему лично возглавить правительство.

В связи с этим период начала 1990-х гг. многие правоведы называют временем господства указного права, посредством которого президент вносил изменения в законы или принимал решения по вопросам, являвшимся предметом исключительного регулирования законом. Указы Президиума Верховного Совета практически утратили значение в системе законодательства. Выросло число принимаемых Верховным Советом СССР постановлений, направленных на конкретизацию действующих законов СССР.

На рубеже 1980–1990-х гг. российский парламент работал с серьезной нагрузкой. После VI Съезда народных депутатов с апреля по ноябрь 1992 г. Верховный Совет принял 1073 правовых акта, среди них 53 закона и 268 постановлений. На каждый месяц приходилось до 180 принятых актов. В законодательстве этого периода отразились изменения экономической жизни, переход к рыночным отношениям, политические преобразования. Было выявлено множество пробелов, которые требовали скорейшего законодательного регулирования и введения новой терминологии.

Если в советские годы законы (в узком смысле) мало использовались в сфере регуляции общественных отношений, то для современной России характерна тенденция сплошного законодательного регулирования: с 1938 по 1988 г. было принято около 100 законов, а с начала 1990-х гг. – около 1,5 тыс. Сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Следствием ускоренных темпов законотворческой деятельности являются определенная хаотичность, бессистемность в принятии НПА. Это следует иметь в виду при работе с законодательными источниками новейшего периода.