Механизм продвинутого сотрудничества
Современный Европейский Союз включает около 27 европейских стран, отношение которых к дальнейшим шагам в направлении углубления европейской интеграции не всегда одинаково. Одни государства-члены могут быть заинтересованы в принятии новых правовых актов ЕС по определенным вопросам; другие, напротив, способны испытывать сомнения или возражать против этого (представители первых в межправительственных институтах ЕС – Европейском совете и Совете ЕС – соответственно голосуют "за" проект, представители вторых – "против").
Разногласия между государствами, таким образом, могут препятствовать развитию интеграционных процессов, особенно в тех случаях, когда учредительные документы ЕС сохраняют требование единогласия для утверждения законодательных и других правовых актов в Европейском совете и Совете ЕС (например, налоговое законодательство ЕС или правовые акты по вопросам ОВПБ), а также когда нужно включение новых положений в учредительные документы ЕС, что требует ратификации со стороны всех государств-членов.
Отсюда возникает потребность внести в деятельность ЕС элементы "дифференцированной интеграции", называемой также "многоскоростной интеграцией", "интеграцией a la carte" (интеграцией по выбору, дословно – как в меню) и т.п. Суть метода дифференцированной интеграции заключается в следующем: заинтересованные государства-члены, которые способны к реализации новых интеграционных проектов, должны получить возможность это делать, не дожидаясь остальных. Государства- члены, которые желают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать.
Дифференцированная интеграция между государствами – членами ЕС осуществляется тремя способами.
Первый – создание специальных механизмов вне рамок ЕС. Речь идет о подписании заинтересованными государствами отдельных (сепаратных) международных договоров, создании организаций и учреждений, которые не являются частью ЕС и его правовой системы.
Наиболее известным примером такого рода механизмов являются Шенгенские соглашения (до 1999 г.), на основе которых между их участниками ("Шенгенскими государствами", образующими вместе "Шенгенское пространство", неофициально
"Шенгенскую зону") был отменен пограничный контроль, начали осуществляться первые мероприятия по формированию общей визовой, иммиграционной политики, политики предоставления убежища гражданам третьих стран, а также по усилению взаимного сотрудничества в области борьбы с преступностью.
Во второй половине 1980-х гг. готовность участвовать в подобных интеграционных мероприятиях выразили только пять государств – членов ЕС (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Поэтому с целью их юридического оформления заинтересованным государствам пришлось разрабатывать особые международные договоры, подписанные в Шенгене (Люксембург) и вместе называемые "Шенгенские соглашения": Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.) и Конвенция о применении Шенгенского соглашения (Шенгенская конвенция 1990 г.).
На основе Шенгенских соглашений была также создана особая организационная структура – Шенгенский исполнительный комитет (на уровне министров внутренних дел государств-участников) и подчиненные ему вспомогательные органы (рабочие группы и подгруппы по различным вопросам, например, рабочая группа "Виза"),
Шенгенские соглашения вместе с изданными на их основе правовыми актами Шенгенского исполнительного комитета ("Шенгенские достижения") были включены в право ЕС Амстердамским договором 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) после того, как их участниками стало подавляющее большинство государств – членов ЕС (Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза, современное название – Протокол о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза).
Дальнейшее развитие этих направлений интеграции осуществляется уже в рамках ЕС и его правовой системы – в контексте пространства свободы, безопасности и правосудия, выступающего одной из важнейших сфер внутренней компетенции ЕС (см. 3.4).
Другим примером использования специальных механизмов дифференцированной интеграции служит военно-политическая сфера. В этой сфере еще в 1948 г. на основании Брюссельского пакта была создана особая интеграционная организация, построенная на принципе коллективной самообороны государств-участников, – Западный союз, переименованный в 1955 г. в Западноевропейский союз (ЗЕС). Полноправными членами ЗЕС являлись 10 государств – членов ЕС; остальные участвовали в его работе в качестве ассоциированных членов, наблюдателей или партнеров (статус ассоциированного члена ЗЕС также имела Турция).
После вступления в силу Лиссабонского договора, включившего принцип коллективной самообороны в учредительные документы ЕС (см. 3.5.2), было принято решение о ликвидации ЗЕС. В то же время между отдельными государствами-членами продолжают функционировать совместные военные и иные формирования, используемые для содействия ОПБО ЕС, в том числе в целях проведения военных операций и полицейских миссий Союза в третьих странах, например, "Совместная франко-германская бригада" (с 1990 г.), "Еврокорпус" (с 1995 г.), "Европейские силы жандармерии" (с 2004 г.).
Старейшей интеграционной организацией, объединяющей отдельные государства-члены ЕС, является Бельгийско-люксембургский экономический союз, созданный в 1921 г. Его учредительным документом является Конвенция об учреждении Бельгийско-люксембургского экономического союза, действующая сегодня в новой редакции 2002 г.
Наряду с Бельгийско-люксембургским союзом функционирует Союз Бенилюкс (ранее назывался "Экономический союз Бенилюкс"), Начало его формирования было положено в 1944 г. таможенной конвенцией, которую заменил собой Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. (новая редакция утверждена в 2008 г.).
В соответствии со своим учредительным документом Бенилюкс призван выступать "предвестником" ЕС, т.е. проводить в отношении его трех стран-участниц интеграционные мероприятия, которые в дальнейшем могут быть реализованы на уровне ЕС в целом (например, единая виза Бенилюкса, введенная в 1960 г. и ставшая прообразом Шенгенской визы).
ЕС признает полезность и правомерность существования обоих указанных союзов при условии, что их мероприятия не противоречат праву ЕС. В соответствии со ст. 350 ДФЕС учредительные документы (Договоры) Союза "не препятствуют существованию и завершения процесса формирования региональных союзов между Бельгией и Люксембургом, а также между Бельгией, Люксембургом и Нидерландами – в той мере, в какой цели данных региональных союзов не достигаются путем применения Договоров".
Среди региональных (или, скорее, субрегиональных) интеграционных образований в Западной Европе, формально не зависимых от ЕС, также заслуживает упоминания Северный совет, который объединяет скандинавские государства – как входящие в состав ЕС (Дания, Финляндия, Швеция), так и не входящие в ЕС (Исландия, Норвегия). Страны – участницы Северного совета еще в 1950-е гг. отменили между собой пограничный контроль (Конвенция об отмене паспортного контроля на границах между Северными странами 1957 г.)[1]. В настоящее время все они являются частью Шенгенского пространства, в том числе Исландия и Норвегия (на основе специального соглашения с ЕС).
Формально вне рамок ЕС осуществляется интеграция европейских государств (в том числе России и других стран, не входящих в ЕС) в целях формирования общего образовательного пространства ("Болонский процесс"). В его основе лежит декларация министров образования европейских стран, принятая на их встрече в итальянском городе Болонье (Болонская декларация 1999 г.).
В контексте развития европейской космической политики, впервые включенной в компетенцию ЕС Лиссабонским договором 2007 г. (см. 3.4), в настоящее время для ЕС представляет особую значимость опыт сотрудничества государств-членов в космической сфере, полученный в рамках Европейского космического агентства (ЕКА).
Европейское космическое агентство было учреждено в 1975 г. путем слияния в одну организацию двух ранее созданных "космических" организаций западноевропейских стран (Европейской организации космических исследований и Европейской организации по подготовке и строительству ракетоносителей космических аппаратов). Его штаб-квартира находится в Париже, а учредительным документом выступает Конвенция о создании Европейского космического агентства 1975 г.
В настоящее время ЕКА объединяет 19 стран, из них подавляющим большинством (17) являются государства – члены ЕС[2]. Поскольку европейская космическая политика начала разрабатываться именно в рамках ЕКА (ст. 2 Конвенции 1975 г. прямо предусматривает это в качестве важнейшей задачи агентства) ЕС стремится использовать опыт Европейского космического агентства. Основой для этого служат соглашение о сотрудничестве и другие совместные мероприятия, базирующиеся на § 3 ст. 189 ДФЕС ("Союз устанавливает любые полезные взаимосвязи с Европейским космическим агентством").
Применительно к отдельным (секторным) направлениям политики и деятельности ЕС и Авратома важные дополнительные мероприятия осуществляются также в рамках других специализированных организаций и механизмов, в которых участвуют некоторые (не все) государства – члены ЕС, а нередко и иные европейские страны, являющиеся для ЕС "третьими". Это, например, Европейская организация ядерных исследований (ЦЕРН[3]), учрежденная в 1954 г. и объединяющая 18 государств – членов ЕС плюс Норвегию и Швейцарию, "инициатива Эврика" но поддержке научно-исследовательских проектов, направленных на модернизацию европейской промышленности (начата в 1985 г. и объединяет сегодня свыше 30 государств, в том числе 25 из 27 государств – членов ЕС), Европейская организация по эксплуатации метеорологических спутников (EUMETSAT), созданная в 1986 г. и объединяющая 18 государств – членов ЕС и четыре страны, не входящие в ЕС. В Европейском патентном ведомстве, учрежденном Мюнхенской конвенцией 1973 г. о выдаче европейского патента, в настоящее время участвует большинство европейских стран, в том числе все государства – члены ЕС[4].
Вторым способом осуществления дифференцированной (многоскоростной) интеграции является создание специальных механизмов в рамках ЕС. В данном случае дополнительные интеграционные проекты реализуются на основании учредительных документов ЕС, но на основании их специальных положений (изъятий) охватывают не все государства-члены.
Важнейшим примером подобных механизмов являются единая валюта (евро) и единая денежная политика в контексте экономического и валютного союза (см. 3.4). По причине нежелания или экономической неготовности части государств-членов перейти на единую валюту зона евро в настоящее время охватывает не всю территорию ЕС (в 2011 г. – 17 из 27 государств-членов). Соответствующие положения учредительных документов и принятые па их основе правовые акты Союза также действуют только в пределах государств-членов, входящих в зону евро.
Другим важным примером служат изъятия для отдельных государств-членов в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, включая положения об отмене пограничного контроля на внутренних границах и единой (Шенгенской) визе, которые ранее содержались в Шенгенских соглашениях.
Наиболее широкие изъятия в этой сфере предоставлены Великобритании и Ирландии, которые сохраняют пограничный контроль на границах с другими государствами-членами, национальные визы. Правовые акты по другим аспектам пространства свободы, безопасности и правосудия действуют в этих государствах-членах только в случае их прямо выраженного согласия (например, правовые акты по вопросам уголовного, уголовно-процессуального права, в области судебного сотрудничества по гражданским делам). Сходные изъятия предоставлены Дании, которая ранее присоединилась к Шенгенским соглашениям и остается частью Шенгенского пространства (Шенгенской зоны).
Как отмечалось выше, Дании также гарантировано право нс участвовать в военных аспектах общей политики безопасности и обороны ЕС, в том числе в проведении военных операций в третьих странах и в деятельности специализированного учреждения военно-технического сотрудничества ЕС – Европейского оборонного агентства.
Преимуществом специальных механизмов дифференцированной интеграции в рамках ЕС является то, что в дальнейшем (после изменения позиции не участвующих государств-членов) они могут перерастать в механизмы интеграции, охватывающие ЕС в целом. Данные механизмы остаются постоянно открытыми для всех государств-членов. С этой целью учредительные документы нс только предусматривают соответствующие изъятия, но и устанавливают правила по их отмене. Например, согласно Протоколу о некоторых положениях в отношении Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии это государство- член "в любое время может уведомить Совет о своем намерении принять евро". В случае перехода па евро Великобритания будет рассматриваться как обычное государство-член в этой сфере (без изъятий). Такое же право в отдельном протоколе гарантировано и Дании (Протокол о некоторых положениях в отношении Дании).
Примером успешного перерастания частичной интеграции в рамках ЕС в общую является сфера социальной политики. В начале 90-х гг. XX в. при подготовке Маастрихтского договора консервативное правительство Великобритании возражало против наделения ЕС новыми полномочиями в социальной сфере. Из-за этой позиции остальные государства-члены на основании специального протокола к учредительным документам ЕС были вынуждены заключить отдельное соглашение о социальной политике без участия Великобритании. Однако после прихода к власти в Великобритании Лейбористской партии в 1997 г. ее правительство изменило свою точку зрения, и Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал текст указанного соглашения в Договор об учреждении Европейского сообщества (ныне ДФЕС). Тем самым интеграция в социальной сфере из частичной (т.е. охватывающей не все государства-члены) вновь стала общей.
Не исключено, что аналогичные процессы в дальнейшем произойдут и в других указанных выше сферах интеграции, в которых отдельные государства-члены продолжают пользоваться изъятием из общих правил.
Недостатком рассматриваемого способа осуществления дифференцированной интеграции является его сложность. Для закрепления специальных механизмов в рамках ЕС требуется вносить новые положения (в том числе изъятия) в учредительные документы ЕС, что обычно требует длительного времени (подготовка ревизионного договора, его подписание и ратификация всеми государствами-членами – см. 2.5).
Именно с целью упростить возможность для заинтересованных государств-членов развивать более тесную интеграцию по различным вопросам без внесения поправок в учредительные документы, относящимся к компетенции ЕС, Амстердамским договором 1997 г. был предусмотрен ее общий механизм в рамках ЕС. Данный механизм соответственно получил название "продвинутое сотрудничество"[5].
Механизм продвинутого сотрудничества означает принятие институтами ЕС правовых актов и других мер только в отношении заинтересованных государств-членов при условии, что их число составляет не менее девяти (т.е. 1 /3 от общего числа действующих государств – членов ЕС).
Порядок установления продвинутого сотрудничества, предусмотренный Амстердамским договором 1997 г., оказался сложным. Поэтому он был усовершенствован Ниццким договором 2001 г. и затем Лиссабонским договором 2007 г.
После вступления в силу Лиссабонского договора базовые правила продвинутого сотрудничества закреплены в специальном разделе IV ДЕС иод названием "Положения о продвинутом сотрудничестве". Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, дополнены и конкретизированы в специальном разделе ДФЕС (раздел III "Продвинутое сотрудничество" части шестой "Институциональные и финансовые положения").
Первые проекты продвинутого сотрудничества начали реализовываться с 2010 г. Один из них дал возможность издать на уровне ЕС законодательство о введении единого патента[6]. Ввиду несогласия Испании и Италии с отдельными элементами этого законодательства, которые требуют единогласного утверждения Советом ЕС (т.е. одобрения министрами всех 27 государств – членов Союза), остальные 25 государств-членов инициировали принятие данного законодательства только для них.
На основании данной инициативы Совет ЕС в начале 2011 г. санкционировал установление продвинутого сотрудничества в патентной сфере (Решение 2011/167/ЕС Совета от 10 марта 2011 г., санкционирующее продвинутое сотрудничество в области создания защиты единым патентом[7]).
Ранее Совет ЕС издал решение, которое санкционировало издание в рамках продвинутого сотрудничества законодательства ЕС по отдельным вопросам международного частного права – законодательства об установлении единообразных правил (коллизионных норм), определяющих, в соответствии с семейным правом какого государства-члена должно проводиться расторжение брака между супругами, имеющими разную гражданскую принадлежность и (или) проживающими в разных странах (Решение 2010/405/ЕС Совета от 12 июля 2010 г., санкционирующее продвинутое сотрудничество в области нрава, подлежащего применению к расторжению брака и раздельному проживанию супругов[8]). В принятии подобного законодательства выразили желание участвовать 14 государств – членов ЕС (Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Латвия, Люксембург, Мальта, Португалия, Румыния, Словения, Франция).