Механизмы внедрения норм служебного этикета в деятельность государственных и муниципальных служащих
Для того чтобы нормы служебного этикета стали реальностью, они должны быть включены в процесс принятия решений на всех уровнях управления, а также в практику работы государственных и муниципальных служащих, т.е. быть частью реальной кадровой политики.
В мировой и отечественной практике существуют основные механизмы, посредством которых можно внедрить нормы служебного этикета. К ним относятся:
• этические кодексы;
• этические тренинги;
• специальные органы, рассматривающие этические проблемы;
• социальный аудит;
• юридические комитеты.
В качестве наиболее распространенного и часто применяемого механизма выступает этический кодекс.
Этический кодекс представляет собой систематизированный акт, включающий общие принципы профессиональной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться представители той или иной профессии независимо от занимаемой должности.
Наличие подобных кодексов является подтверждением существования важной и нерешенной проблемы формирования такого нравственного делового климата в коллективе, при котором аморальное поведение его членов в системе служебно-профессиональных отношений выглядело бы аномальным явлением.
Иногда встречаются мнения о том, что любые моральные кодексы представляют собой документы надуманного и искусственного характера, которые не принесут никакой пользы. Однако анализ социальной практики показал, что наличие подобных кодексов делает государственную и муниципальную службу более эффективной.
Следует отметить, что если за рубежом бо́льшая часть этических кодексов профессионального сообщества была разработана и внедрена в 1970-х гг., то в России подобного рода документы стали появляться только в начале 2010-х гг. после появления Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих.
Большинство кодексов базируется на внутреннем корпоративном контроле за его соблюдением. Публичный (внешний) контроль со стороны общественных организаций требует создания отдельной структуры, что представляется делом трудновыполнимым как с организационной, так и с финансовой стороны. Кроме того, идея осуществления внешнего контроля поддерживается далеко не всеми руководителями, которые полагают, что на пути ее реализации могут возникнуть серьезные препятствия. К ним относят сложность (или даже невозможность) получения достоверной информации о нарушениях принципов профессиональной этики и правил служебного этикета, проблему разработки единой системы мотивации служащих к соблюдению этического кодекса и др.
Очевидно, что невозможно охарактеризовать и рассмотреть в кодексе любую этическую проблему, с которой могут столкнуться государственные и муниципальные служащие. Вместе с тем письменные инструкции могут помочь найти решения нравственных вопросов, встречающихся наиболее часто.
Представляется целесообразным отметить преимущества этических кодексов.
1. Кодексы представляют собой более объективные и обоснованные "путеводители" правильного поведения, чем советы и рекомендации отдельных личностей. Когда отдельным работникам приходится в повседневной практике определять уровень этичности служебного поведения своих коллег, их суждения и оценки часто оказываются слишком субъективными, зависящими не только от уровня нравственного воспитания данного сотрудника, но и от уровня его образования, культуры, информированности о положении дел в коллективе, степени социальной ответственности и многих других факторов.
Этические кодексы, вобрав в себя все перечисленное, предлагают руководителям и членам коллектива сконцентрировать внимание на основных, первостепенных вопросах и подсказывают наиболее оптимальные и логичные решения.
2. Существование этического кодекса профессионального коллектива как общепринятого этического стандарта помогает руководителям проникнуться пониманием нравственности принимаемых управленческих решений. Письменная форма придает кодексам бо́льшую значимость.
3. Кодексы дают общие ориентиры в тех ситуациях, когда общая (универсальная) этика и профессиональная этика вступают в противоречия.
4. Этические кодексы могут оказать помощь в плане контроля за теми руководителями, которые иногда навязывают своим подчиненным не только неэтичные, но даже противозаконные решения. Кодексы могут обеспечить определенный уровень юридической защиты как профессиональному коллективу в целом, так и каждому его члену в отдельности.
5. Этический кодекс может также выполнять воспитательные и образовательные функции. Как своеобразный справочник и учебник он помогает тому или иному чиновнику правильно ориентироваться в различных нравственных ситуациях в сфере государственной и муниципальной службы.
Анализ нравственного уровня современного российского чиновничества выявил серьезную проблему – большинство опрошенных слабо ориентируются в вопросах профессиональной и административной этики, не знают и неправильно понимают нормы служебного поведения. В целом от 65 до 85% государственных служащих не знают, как с точки зрения морали поступить в той или иной ситуации. Представляется, что наличие этического кодекса поможет в известной степени решить данную проблему.
Вместе с тем практика показала, что у этических кодексов есть ряд недостатков.
1. Их разработка требует значительных умственных, временны́х и финансовых затрат.
2. Составление этических кодексов подразумевает высокую квалификацию тех, кому предписано этим заниматься.
3. Ряд рекомендаций носит расплывчатый характер, что затрудняет решение конкретных этических проблем.
4. Иногда толкование этических кодексов допускает такое понимание, согласно которому все то, о чем в кодексе не говорится, можно оценить как допустимые действия.
Однако перечисленные недостатки не умаляют значения этических кодексов. Особенно большую пользу они приносят в тех профессиональных коллективах, где их руководители осознают недопустимость неэтичной практики.
При составлении этического кодекса следует учесть ряд моментов.
Во-первых, не следует считать, что государственные и муниципальные служащие априори бесчестны и развращены властью и именно поэтому нуждаются в жестком и подробном нравственном регулировании. Просто для них задастся более высокий нравственный стандарт поведения, чем для представителей иных профессий. Это объясняется тем, что государственные чиновники объективно наделены большой властью и полномочиями, что предполагает повышенную ответственность за соблюдение ими моральных норм и правил.
По нашему мнению, в настоящее время в нравственном стандарте нуждаются не только представители государственной службы, бизнеса, негосударственных структур, но и все общество.
Во-вторых, не следует ожидать, что в нравственном смысле государственные и муниципальные служащие всегда и во всем обязаны и могут сделать то, что не под силу простым гражданам. Этический кодекс не должен, с одной стороны, походить на опеку, под которую берут недееспособных и неполноценных членов общества, а с другой – требовать от чиновников героизма и святости как другой крайности.
В-третьих, этический кодекс не должен служить заменителем правового документа. Попытка юридического принуждения соблюдения этических требований может перечеркнуть его смысл, ведь положения кодекса человек должен разделять сознательно и свободно. В нем не должны иметь место обвинительная направленность, попытка подозревать государственного и муниципального служащего в аморальности, угроза возмездия.
Еще одним механизмом внедрения норм служебного этикета в деятельность государственных и муниципальных служащих являются этические тренинги.
Тренинг представляет собой метод активного обучения, направленный на развитие знаний, навыков, умений и социальных установок. Тренинг достаточно часто используется, если желаемый результат – не только получение новой информации, но и применение полученных знаний на практике.
Этический тренинг предполагает набор определенных нравственных модулей, которые включаются в программы подготовки специалистов. Это кейсы – проблемные ситуации, требующие ответа и нахождения решения, деловые игры – имитация различных аспектов профессиональной деятельности, социального взаимодействия, ролевые игры, которые представляют собой исполнение участниками определенных ролей с целью решения или проработки определенной ситуации, а также групповые дискуссии. Этический тренинг преследует следующие цели:
• прояснение этических сторон принятия управленческих решений и стимулирование усвоения на рабочем месте норм поведения, закрепленных в этическом кодексе;
• выработка концептуальных основ анализа этических проблем и помощь в их усвоении;
• углубление понимания этических законов организации и способов их применения;
• содействие в применении этического анализа к ситуациям повседневной практики и донесение до служащих важности этических принципов организации.
В ходе зарубежной и отечественной практики были выработаны девять наиболее важных способов повышения эффективности этических тренингов.
1. Предварительно определить, что означает профессиональная этика применительно к конкретной ситуации.
2. Перечислить обязательства организации перед своими работниками.
3. Обсудить ключевые ценности организации.
4. Рассмотреть те рассудочные операции и внутренние монологи, которые чаще всего используются при анализе этических проблем.
5. Обратиться к опыту служащих, проанализировать случаи из их практики, связанные с конфликтом ценностей.
6. Не уделять много внимания недавно возникшим моральным коллизиям, так как анализ таких случаев будет связан с эмоциональной напряженностью и когнитивными затруднениями.
7. Стараться развить у служащих способность к многостороннему анализу, позволяющему избежать черно-белого видения ситуации.
8. Обсуждать межличностные связи и каналы информации, которые могут быть использованы для решения этических проблем, откуда работник может надеяться получить поддержку.
9. Рассмотреть возможные последствия нарушения этических норм.
Представляется, что достаточно важным механизмом внедрения норм профессиональной этики и служебного этикета является создание и деятельность специальных органов, рассматривающие этические проблемы.
1 июля 2010 г. Президент РФ Указом № 821 утвердил Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое является актуальным для представителей профессионального сообщества, в число которых входят специалисты в области экономической безопасности.
Комиссии образуются нормативным правовым актом государственного органа и рассматривают вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Примечательно, что одним из оснований для проведения заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов является нарушение правил служебного поведения, которые содержат нравственную составляющую.
Если в ходе заседания комиссии факты нарушения государственным служащим правил служебного поведения подтвердятся, комиссия вправе рекомендовать руководителю государственного органа указать сотруднику на недопустимость подобных действий либо применить к нему конкретную меру ответственности.
Социальный аудит как механизм практической реализации норм служебного этикета представляет собой попытку оценить нравственное поведение государственных и муниципальных служащих в общественной среде. Принятие устава дает ей определенные права и даже привилегии. За это общество вправе требовать от представителей государственной и муниципальной службы такого поведения, которое не нарушало бы общего этического фона, а также таких действий, которые способствовали бы укреплению нравственного здоровья общества.
Социальный аудит призван проверить и дать информацию о том, в какой степени действия представителей той или иной профессии соответствуют ожиданиям общества. Кроме того, он может быть использован в рамках профессиональной корпорации для внутреннего контроля за степенью этичности действий корпуса руководителей, за выполнением этического кодекса и т.д.
Аудит проводится в три этапа, каждый из которых имеет свои особенности.
1 этап – подготовка аудита. Он включает планирование серии собраний старшего и младшего персонала, включая как управленцев, так и рядовых служащих, и обеспечение их обязательного присутствия на протяжении всего времени проведения аудита; перед началом собрания среди его участников распространяется текст этического кодекса.
2 этап – проведение аудита. В его ходе обсуждаются ОГЛАВЛЕНИЕ этического кодекса, отношение к его требованиям служащих, недавно произошедшие конкретные нарушения кодекса, их последствия как для внутренней жизни организации, так и для внешней среды, а также применение мер взыскания за нарушения.
3 этап – завершение аудита. На данном этапе по результатам обсуждения конфиденциально обсуждаются выявленные нарушения, вносятся необходимые изменения в те положения этического кодекса, которые "работают" недостаточно эффективно. Впоследствии данные изменения доводятся до сведения всех служащих организации.
Справедливости ради необходимо признать, что социальный аудит, несмотря на его преимущества, полномасштабного развития не получил и применяется только в отдельных организациях. Причинами этого, по-видимому, являются трудность и дороговизна осуществления аудиторских проверок в масштабе не только всей страны, но хотя бы одной отрасли.
В настоящее время социальный аудит в основном сводится к тому, чтобы определить, насколько деятельность профессионалов соответствует государственным нормам по здравоохранению, безопасности или по контролю за загрязнением окружающей среды.
Наконец, юридический комитет занимается контролем за соблюдением организацией всех законов и подзаконных актов по всем направлениям деятельности; часть работы такого комитета касается отслеживания соответствия действий руководителей и сотрудников принятым этическим нормам.
Современный зарубежный и отечественный опыт свидетельствует о том, что эффективным средством обеспечения законности и этичности в деятельности государственных и муниципальных служащих может служить присяга, которая приносится в момент вступления в должность государственной службы и является одним из условием пребывания на ней.
В России с петровских времен идея служения Отечеству составляла основную ценность духовного потенциала, передаваемого из поколения в поколение. Специальным указом Петра I "О присяге на верность службе" (1719 г.) предписывалось приводить к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других "управителей и служителей". Государева служба на Руси была почитаема, служилые люди наделялись не столько правами, сколько обязанностью служить на благо государства. Поступление на службу сопровождалось присягой верности, которая приносилась не только при поступлении, но и при каждом получении нового чина.
В качестве одного из средств обеспечения этичности поведения служащих присяга введена в современной России, где, помимо военной присяги, существуют институты присяги Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, глав муниципальных образований. Так, согласно ч. 1 ст. 82 Конституции РФ при вступлении в должность Президент РФ приносит народу следующую присягу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".
Для государственных и муниципальных служащих пока присяга не предусмотрена, хотя "решение двух связанных вопросов: быть ли присяге, а если быть, то какой по содержанию – это вопрос о статусе государственного служащего и соответствующей мере его прав и обязанностей".
Проведенные среди российских государственных и муниципальных служащих социологические исследования показали, что более половины считают необходимыми введение определенной процедуры принятия этического кодекса конкретными работниками государственного учреждения в виде или устного соглашения его выполнять, или письменного обязательства.
Особой формой присяги можно считать включение выполнения требований этического кодекса в ОГЛАВЛЕНИЕ служебного контракта государственного и муниципального служащего, что обеспечило бы обязательность их соблюдения и возможность наложения дисциплинарных санкций за их нарушение.
Выводы
1. Служебный (деловой) этикет государственного и муниципального служащего представляет собой совокупность определенных норм и правил поведения, необходимых для соблюдения в течение рабочего времени и при исполнении должностных обязанностей. Он призван разрешать ситуации нравственного характера, с которыми чиновники ежедневно сталкиваются в процессе исполнения своих должностных обязанностей.
2. Практика деловой жизни выработала определенные механизмы, которые призваны способствовать внедрению норм и правил служебного этикета в деятельность государственных и муниципальных служащих. Эффективность данного процесса зависит от настойчивости и компетенции руководителей, профессионализма кадровых служб и сознательности сотрудников.