Механизмы управления государственными доходами, поступившими в бюджетную систему РФ.

Правовое регулирование государственных доходов, поступивших в бюджетную систему РФ, осуществляется в рамках БК РФ и охватывает в целом процесс движения бюджетных средств, "представляющих собой многослойные образования, дополнительные "слои" в котором возникают при каждой последующей передаче бюджетных средств: от федерального бюджета к региональному; от регионального к местному"^[1].

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить следующие механизмы управления государственными доходами при их поступлении в бюджетную систему:

1) исполнение бюджета по расходам;

2) управление нефтегазовыми доходами федерального бюджета;

3) межбюджетное распределение доходов;

4) управление временно свободными бюджетными средствами.

Исполнение бюджета по расходам

Процесс использования государственных доходов осуществляется в рамках процедуры, обозначенной в БК РФ как исполнение бюджета по расходам, в соответствии с которой и происходит реализация предусмотренных бюджетным законодательством механизмов финансирования. Основополагающим этапом при распределении государственных доходов является "полная трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства"^[2], что обеспечивается посредством принятия правового акта о бюджете.

Вместе с тем в практике осуществления бюджетного процесса направления использования бюджетных средств не всегда соответствуют закрепленным в бюджетном законе параметрам. Так, в рамках исполнения бюджета по расходам может возникнуть необходимость изменения бюджетных показателей, что, в свою очередь, может осуществляться как посредством внесения изменений в закон (решение) о бюджете (см. гл. 23, 19.1, п. 2 ст. 83 БК РФ), так и без внесения таких изменений (ст. 217, 232, п. 5 ст. 242 БК РФ).

Так, в соответствии с п. 3 ст. 217 БК РФ изменение бюджетных ассигнований может осуществляться посредством корректировки сводной бюджетной росписи финансовым органом, не сопровождающейся при этом внесением изменений в правовой акт о бюджете^[3]. Иными словами, согласно указанным положениям БК РФ законодатель предоставляет право финансовому органу, руководителю финансового органа изменять утвержденные бюджетные ассигнования. Однако полномочия финансового органа в части изменения бюджетных ассигнований должны иметь ограничения. Например, интересной представляется позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о пределах полномочий финансового органа при внесении изменений в бюджетную роспись. Так, в Определении от 01.10.2009 № 1312-0-0 Конституционный Суд РФ указал, что поскольку сводная бюджетная роспись производна от правового акта о бюджете, то внесение в нее изменений без внесения изменений в правовой акт о бюджете допустимо при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденным законодательным (представительным) органом. Иное приводило бы к произвольному изменению воли публично-правового образования относительно осуществления права государственной (муниципальной) собственности на средства бюджета, выраженной от имени законодателя, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию законодательного (представительного) органа публично-правового образования^[4].

Безусловно, предоставление исполнительным органам власти возможности корректировать бюджетные показатели без внесения изменений в правовой акт о бюджете позволяет оперативно перераспределять бюджетные ассигнования в целях обеспечения исполнения расходных обязательств в полном объеме. Вместе с тем отсутствие на законодательном уровне четкой регламентации пределов делегирования органам исполнительной власти полномочий по изменению бюджетных показателей создает возможность бесконтрольного использования бюджетных средств.

Управление нефтегазовыми доходами федерального бюджета

В настоящее время использование нефтегазовых доходов федерального бюджета осуществляется по двум направлениям:

1) инвестирование нефтегазовых доходов в долговые обязательства иностранных государств согласно актам Правительства РФ;

2) использование нефтегазовых доходов для финансового обеспечения расходных обязательств РФ.

Основой правового регулирования указанных платежей, несомненно, выступают положения налогового и таможенного законодательства. Однако с момента их поступления в бюджетную систему РФ на них распространяются механизмы регулирования, предусмотренные бюджетным законодательством, отличающиеся от регулирования иных бюджетных доходов.

Обозначенные выше изменения в регулировании нефтегазовых доходов связаны с резким изменением социально-экономической ситуации в государстве, повлекшей увеличение расходов федерального бюджета и, как следствие, его дефицит^[5]. Иными словами, экономический кризис породил деформацию норм бюджетного законодательства, регулирующих отдельные виды бюджетных доходов, их несоответствие базовым принципам, лежащим в основе формирования бюджетной системы РФ.

Однако изменения в экономической ситуации не могут являться основанием нарушения основных норм формирования доходов бюджетов, закрепленных БК РФ.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод об особом режиме регулирования нефтегазовых доходов, не подпадающем под общие конституционные принципы функционирования бюджетной системы РФ, согласно которым все доходы бюджета в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Межбюджетное распределение доходов

Важнейшим механизмом регулирования государственных доходов является закрепленное действующим законодательством межбюджетное распределение доходов, к которому относятся:

1) перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы;

2) межбюджетное распределение дотаций, субсидий, субвенций, относящихся к группе доходов, поименованной в БК РФ в качестве безвозмездных поступлений.

Механизм перераспределения налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы. Доходы от уплаты федеральных налогов, которые согласно ст. 71 Конституции РФ находятся в исключительном ведении Российской Федерации, подлежат дальнейшему распределению между бюджетами других уровней в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год^[6].

Распределение налоговых доходов между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы обусловлено тем, что в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты недополучают доходы, необходимые для финансового обеспечения расходных обязательств на соответствующих территориях.

Несмотря на то что расщепление налоговых поступлений позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов, указанный механизм имеет следующие существенные недостатки: отсутствие на региональном и местном уровнях взаимосвязи между объемом предоставляемых услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании инвестиционного и предпринимательского климата; ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики^[7].

Кроме того, сложившийся в настоящее время механизм межбюджетного распределения налогов в ряде случаев ограничивает экономическую активность публично-правовых образований. Ярким примером, иллюстрирующим обозначенный тезис, являются положения НК РФ и БК РФ о регулировании порядка зачисления и перераспределения средств от уплаты отдельных видов налогов. Например, в соответствии со ст. 343 НК РФ налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) подлежит уплате по месту нахождения каждого участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование в соответствии с законодательством РФ. При этом местом нахождения участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование, признается территория субъекта (субъектов) РФ, на которой расположен участок недр.

Согласно ст. 58 и 61 БК РФ налоговые доходы бюджетов муниципальных образований могут формироваться в том числе за счет НДПИ в случае, если законом субъекта РФ установлены единые для всех поселений субъекта Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Иными словами, зачисление НДПИ в бюджеты муниципальных образований осуществляется вне зависимости от того, на территории какого именно муниципального образования была сформирована налоговая база по соответствующему налогу. Сложившийся механизм формирования доходов "существенным образом снижает заинтересованность местных властей в создании привлекательных условий для ведения бизнеса и развития собственной налоговой базы"^[8] и является тормозом на пути развития экономической активности муниципальных образований^[9].

Механизм межбюджетного распределения дотаций, субсидий, субвенций. Правовое регулирование межбюджетных дотаций, субсидий, субвенций отличается от общего режима регулирования доходов, основой которого являются положения ст. 218 БК РФ об исполнении бюджетов по доходам.

Регулирование межбюджетных трансфертов имеет следующие особенности.

Во-первых, особые условия их предоставления, закрепленные гл. 16 БК РФ, касающиеся особенностей организации бюджетного процесса на территориях публично-правовых образований — получателей трансфертов.

Во-вторых, особый порядок осуществления операций с указанными средствами. Например, согласно и. 5 ст. 130 БК РФ операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Правительства РФ^[10].

а) перечисление межбюджетных трансфертов осуществляется на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ. для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов РФ:

б) операции по кассовым расходам бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) в территориальных органах Федерального казначейства;

В-третьих, особая процедура применения мер принуждения за нарушение условий использования указанных бюджетных средств^[11].

В-четвертых, особый порядок расчета при определении объема межбюджетных трансфертов. Так, при расчете объема предоставляемых межбюджетных дотаций учитываются налоговый потенциал публично-правового образования (совокупность и структура налоговых баз публично-правового образования), а также нормативы расходов в зависимости от цены государственных (муниципальных) услуг^[12].

Публично-правовые образования самостоятельно определяют порядок распределения субсидий между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы РФ в целях достижения наибольшего эффекта от экономической деятельности хозяйствующих субъектов в определенной отрасли экономики.

С учетом вышеизложенного, следует отметить, что на практике возникают вопросы о соотношении актов субъектов РФ о предоставлении субсидий бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы и законодательства о защите конкуренции. Так, ВС РФ в определении от 29.10.2008 № 5-Г08-11 со ссылкой на положения ст. 139 БК РФ признал соответствующим федеральному законодательству Закон Республики Мордовия о республиканском бюджете на 2008 год, в соответствии с которым межбюджетные трансферты выделялись местным бюджетам в зависимости от розничной реализации на их территории алкогольной продукции, произведенной на территории Республики, не усматривая при

в) перечисление межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с заявками по форме и в сроки, которые установлены главным распорядителем средств федерального бюджета, если иное не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами (соглашениями или договорами), устанавливающими порядок предоставления межбюджетных трансфертов. В заявке указываются необходимый объем средств и срок возникновения денежного обязательства субъекта РФ в целях исполнения соответствующего расходного обязательства. Информация об объемах и о сроках перечисления межбюджетных трансфертов учитывается главным распорядителем средств федерального бюджета при формировании прогноза кассовых выплат из федерального бюджета, необходимого для составления в установленном порядке кассового плана исполнения федерального бюджета этом, что предоставление субсидий муниципальным образованиям направлены на ограничение и устранение конкуренции.

Правовое регулирование субвенций, которые наряду с субсидиями имеют целевое назначение, обусловлено рядом специфических особенностей. Так, субвенции являются основой для финансирования расходных обязательств публично-правовых образований в связи с осуществлением переданных им полномочий. Соответственно возникновению расходных обязательств в виде выполнения отдельных государственных полномочий и передаче субвенций на их выполнение должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями.

Иными словами, закон о бюджете не может закреплять положения о предоставлении субвенций под условием принятия законов о передаче отдельных государственных полномочий публично-правовым образованиям^[13].

Следует отметить, что проблемы в правоприменительной и судебной практике вызывают положения бюджетного законодательства об ограничениях по предоставлению субвенций в случае передачи властных полномочий. Так, согласно абз. 2 п. 4 ст. 85, п. 3 ст. 86 БК РФ, если в субъекте РФ (муниципальном образовании) превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) в связи с исполнением отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения соответствующих расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов соответствующего бюджета^[14]. С одной стороны, предусмотренный этой нормой подход можно признать правильным в тех случаях, когда органы местного самоуправления сознательно превысят нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, например, установив более высокий размер социальных выплат по сравнению с размером, установленным законом. Однако, с другой стороны, на практике возможны случаи, когда субвенции не покрывают реальных расходов местного бюджета, возникающих при исполнении отдельных государственных полномочий.

Закрепленный действующим законодательством механизм межбюджетного распределения дотаций, субсидий и субвенций позволяет усомниться в его эффективности. Зависимость от имеющих целевой характер межбюджетных трансфертов из федерального центра тормозит рост экономической самостоятельности субъектов РФ (муниципальных образований). Иными словами, развитая система межбюджетных трансфертов позволяет субъектам РФ и муниципальным образованиям иметь доходы, достаточные для обеспечения оказания необходимого объема государственных, муниципальных услуг, что негативно отражается па росте бюджетных доходов публично-правовых образований.

В настоящее время происходит изменение механизмов формирования и использования доходов бюджетов бюджетной системы в целях стимулирования финансовой самостоятельности регионов (муниципальных образований), что имеет существенное значение в рамках реализации бюджетной реформы на территории РФ. Например, одним из существенных стимулов для увеличения собственных доходов муниципалитетов является возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ. Кроме того, положительным представляется опыт регионов в части закрепления механизмов, стимулирующих экономическую активность муниципалитетов. Так, согласно постановлению правительства Свердловской области от 18.10.2011 № 1835-ПП "О стимулировании расположенных на территории Свердловской области муниципальных образований" на территории этой области имеет место практика финансового стимулирования муниципалитетов, в соответствии с которой объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, зависит от объема налоговых поступлений, поступающих в региональный бюджет.