Лекция 10. Механизмы и методы реализации этических требований к государственным и муниципальным служащим

Основные направления эволюции государственной службы связываются сегодня с разработкой идей new public management ("нового государственного менеджмента") и формированием гибких и эффективных систем управления, способных легко адаптироваться к изменяющейся внешней среде и предоставляющих чиновнику большую свободу действий; с повышением открытости государственной службы; усилением требований к этичности деятельности и поведения служащих; повышением моральных стандартов поведения чиновников; актуализацией значения личностных факторов служебной деятельности^[1]. Используемые в области управления механизмы и методы внедрения этических принципов и норм в практику деловых отношений все шире находят применение и в сфере государственной службы.

Опыт зарубежных стран показывает, что разработка инструментария реализации этических требований, предъявляемых к работникам любой сферы профессиональной деятельности и обеспечивающих безусловное выполнение этих требований каждым должностным лицом, — одно из важнейших условий жизнеспособности и эффективности этических нормативных актов.

Механизмы управления нравственными отношениями в системе государственной и муниципальной службы

Для обеспечения реализации этических принципов в мировой практике служебной деятельности как в государственной, так и в негосударственной сфере используются и положительно себя зарекомендовали такие механизмы, как:

— этические кодексы;

— комитеты по этике;

— тренинг; социальный аудит;

- специальные службы, рассматривающие факты нарушений сотрудниками организации этических требований, а также претензии граждан по этическим вопросам^[2];

— институт присяги.

Этические кодексы

Большой и полезный опыт разработки этических кодексов был накоплен в середине прошлого века в сфере западного бизнеса, когда, стремясь поддержать свой имидж в глазах общественности и завоевать се доверие и поддержку, многие корпорации разрабатывал и этические кодексы. Некоторые из этих кодексов действуют до сих пор, составляя "моральное кредо" корпорации. Например, Этический кодекс компании "Джонсон и Джонсон", принятый еще в 1945 г., до сих пор существует в неизменном виде. Всемирно известная японская компания Matsushita Electric. Industrial Company, Ltd и сегодня руководствуется Этическим кодексом, разработанным в 1932 г. ее основателем и неизменным руководителем Коносуке Мацусита. В 70-х гг. XX в. свои этические кодексы имели около 90% компаний США, насчитывающих свыше 500 работников, и 45% более мелких фирм. Инициаторами и разработчиками этих кодексов в основном были представители высшего управленческого персонала компаний.

Целью создаваемых кодексов была легитимация обсуждения этических проблем, поддержка способности личности к сопротивлению неэтичным требованиям непосредственных начальников, а также руководство, помощь и поддержка для тех, кто намерен поступать справедливо.

Девяностые годы прошлого века отмечены созданием международных деловых кодексов. Международные своды правил ведения бизнеса приняты Организацией Объединенных Наций, Международной торговой палатой и Организацией экономического сотрудничества и развития. Прообраз новой системы этических стандартов, соответствующих требованиям постиндустриального общества, заложен в Принципах ведения бизнеса, принятых в 1994 г. лидерами бизнеса Японии, Западной Европы и США в швейцарском городке Ко и получивших широкое признание в мире международного делового сообщества. Одними из ключевых позиций этого кодекса стали социальная ответственность бизнеса, забота об окружающей среде, переход от буквы закона к духу взаимного доверия. Этические требования составляют важную и неотъемлемую часть нормативного регулирования и государственной службы в развитых странах. Опираясь на эмпирические исследования роли этических кодексов в формировании нравственных стандартов поведения в организациях, зарубежные ученые приходят к выводу о том, что этические кодексы оказывают значительное влияние на мораль служащих и их представления о допустимом поведении.

Выработаны и практикуются разные подходы к оформлению этических требований к государственным служащим. Один из них предусматривает "встраивание" этических принципов, норм и стандартов поведения непосредственно в законодательство, как это сделано в Германии, что позволяет применять соответствующие механизмы их реализации и конкретизировать ответственность за их нарушение или недолжное соблюдение.

Второй подход предполагает, что наряду с общими принципами, закрепленными в законодательстве, создаются собственно этические кодексы или своды правил. Обеспокоенность серьезностью проблем, создаваемых коррупцией, которая стала приобретать глобальные масштабы и может поставить под угрозу стабильность и безопасность обществ, подорвать демократические и моральные ценности и нанести ущерб социальному, экономическому и политическому развитию, побудила Генеральную ассамблею ООН к принятию 12 декабря 1996 г. Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, в числе основных этических принципов которого названы законность, компетентность и добросовестность; внимательность и справедливость; беспристрастность при выполнении своих функций и в отношениях с общественностью.

В Великобритании, парламентаризм которой насчитывает более семисот лет, этические стандарты государственной службы, формировавшиеся и передававшиеся из поколения в поколение государственных чиновников на протяжении столетий, были закреплены в 1995 г. в документе под названием "Семь принципов поведения в публичной сфере", подготовленном Комитетом по стандартам публичной сферы Палаты общин парламента Великобритании (Committee on Standards in Public Life).

С тех пор эти принципы стали рассматриваться в качестве главных ориентиров при определении этических стандартов в британской публичной сфере. На основе рекомендаций Комитета все государственные учреждения должны были разработать свои кодексы поведения, содержащие эти семь принципов. Каждый британский государственный служащий, включая министров и членов парламента, теперь носит в кармане пиджака специальную памятку, в которой лаконично изложены требования служебного кодекса. За соблюдением этих правил следят два Комитета — по стандартам публичной сферы при Кабинете министров и по стандартам и привилегиям Палаты общин.

Во Франции, где сложились достаточно прочные принципы служебной этики в государственной службе, этическая программа нацелена прежде всего на "зоны коррупционного риска" и выполнение важнейших задач в сфере гласности, контроля, системы пресечений различных нарушений, деонтологии и этики, на развитие и закрепление в поведении государственных служащих социально ориентированных этических ценностей.

В Австралии действует обязательная Инструкция по официальному поведению служащих Австралийского Союза. Аналогичные инструкции существуют во всех субъектах федерации.

На Филиппинах принят Кодекс поведения и этических стандартов должностных лиц и государственных служащих как документ, обеспечивающий поддержание освященного временем принципа государственной службы как службы общественного доверия, согласно которому исполнение государственной должности является признаком доверия со стороны общества. В документе устанавливаются стимулы и награды за примерное поведение, а также перечисляются запрещенные действия и меры наказания за их совершение^[3].

Как отмечалось ранее, в 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял Модельный кодекс поведения для государственных служащих, рекомендовав правительствам государств-членов содействовать разработке на его основе и принятию национальных кодексов. В целях этизации государственных служащих в нем предлагается сделать кодекс "составной частью условий труда государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним", что предполагает включение этических требований в текст служебного контракта гражданского служащего и, следовательно, в случае их нарушения распространение на них предусмотренных национальным законодательством санкций.

В Японии широко используется метод разработки карт этики — набора этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этический кодекс организации для каждого ее сотрудника. В них содержится также имя и помер телефона консультанта организации по этическим вопросам.