Лицензирование отдельных видов коммерческой деятельности
Лицензирование относится к одной из форм государственного регулирования деятельности организаций и предприятий, направленной на ее упорядочение и совершенствование. В настоящее время во многих странах мира путем выдачи лицензий на строительство фабрик и заводов, открытие фирм и торговых организаций власти регулируют территориальное размещение производства, осуществляют контроль за безопасным ведением работ фирмами и предприятиями. Вместе с тем выдача лицензий служит источником доходов государственного бюджета, так как при оформлении взимаются различные сборы и пошлины.
В нашей стране при участии министра финансов Российской империи графа С. Ю. Витте в 1899 г. был создан Департамент окладных сборов, осуществлявший взимание "патентных сборов" за осуществление торговых операций. Это был аналог современной лицензионной палаты. Данные сборы дифференцировались в зависимости от разрядности предприятий, рода занятий, класса местности. После выплаты предпринимателями фиксированной денежной суммы им выдавался патент на осуществление определенной деятельности. В условиях советского периода лицензирование применялось очень редко, что объяснялось приматом публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. И только в 1990-х гг., когда назрела необходимость введения методов действенного обеспечения защиты прав граждан и экономической безопасности страны, началось развитие института лицензирования. В целом ряде федеральных законов и подзаконных актов предусматривалось лицензирование как метод воздействия государства на экономические отношения.
Важное значение имело постановление Правительства РФ от 24.12.1994 № 1418, которое регламентировало осуществление органами исполнительной власти выдачу, приостановление и аннулирование лицензии. Достоинство данного нормативного акта заключалось в том, что оно было универсальным по своему характеру и распространяло действие лицензий на целый ряд сфер хозяйственной деятельности. Только за период 1994 1998 гг. органы исполнительной власти осуществляли лицензирование свыше 900 видов коммерческой деятельности. Безусловно, при большом количестве подзаконных актов и отсутствии базового федерального закона о лицензировании, их применение порождало многочисленные коллизии, способствовало противоправной деятельности лицензиатов и должностных лиц лицензирующих органов1. В связи с этим был принят Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Несмотря на свою прогрессивность, этот Закон действовал недолго, так как содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности.
Новым шагом в правовом регулировании лицензирования стал Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ, который был заменен на более совершенный Федеральный закон от 04.05.2011 Му 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Федеральный закон провозгласил основные принципы осуществления лицензирования:
1) обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;
2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;
3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ;
4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размеpax и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах;
7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования (ст. 4 Закона).
Одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности.
К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием (ст. 2 Закона).
В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; утверждает порядок предоставления документов по вопросам лицензирования, типовые формы лицензии. И наконец, Правительство РФ устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
Согласно ст. 17 Федерального закона от 25.09.1998 № 158-ФЗ было предусмотрено 216 видов деятельности. Более того, Закон позволял бесконечно расширять список лицензируемых видов деятельности путем принятия подзаконных актов (ведомственных инструкций и постановлений федеральных и местных органов власти) на основании "иных федеральных законов". В итоге в стране необходимо было получать лицензию почти на 2 тыс. видов деятельности. В то время как во Франции, например, предусматривалось получение лицензий на 140 видов деятельности, в Испании — 75, в Великобритании и Японии — менее 40 видов деятельности. На Украине 1 июня 2000 г. был принят Закон "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности", который содержит всего 60 видов деятельности.
Опыт европейских стран показывает, что оптимальным является включение в список лицензируемых лишь порядка 10—50 видов деятельности, связанных, в частности с такими сферами, как привлечение денежных средств населения, здравоохранение, строительство и некоторые другие.
Какова ситуация с лицензированием отдельных видов предпринимательской деятельности в Российской Федерации сейчас? Если ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ давала перечень, состоявший из 104, то в ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ содержится 49 видов деятельности. Тенденция сокращения лицензируемых видов деятельности определяется стремлением государства снять излишние административные ограничения в экономике.
Следует подчеркнуть, что действие Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ не распространяется на 11 видов деятельности, которые предусмотрены специальными федеральными законами. К ним, в частности, относятся следующие виды: деятельность кредитных организаций; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; биржевая деятельность; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; использование результатов интеллектуальной деятельности; страховой деятельности и др. (п. 2 ст. 1 Закона).
Согласно действующему Закону в торговой сфере лицензируются следующие виды деятельности: торговля вооружением и военной техникой; торговля оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговля патронами к оружию; а также деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств; деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ.
Применяются два основных критерия определения лицензируемых видов деятельности. Во-первых, это потенциальная опасность того или иного вида деятельности и, во-вторых, невозможность регулирования деятельности иными методами, кроме лицензирования.
Лицензирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время насчитывается 23 (а на момент принятия Закона было 40 федеральных органов и по 10 органов государственной власти в каждом из 88 субъектов РФ), которые осуществляют лицензирование предпринимательской деятельности. Полномочия конкретных органов по лицензированию определяет Правительство РФ.
Статья 7 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ устанавливает права, обязанности и ответственность должностных лиц лицензирующих органов.
Так, они имеют право:
— во-первых, запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов, получать от них сведения и документы, которые необходимы для осуществления лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством РФ;
— во-вторых, проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов;
— в-третьих, выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований;
— в-четвертых, применять меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.
Должностные лица лицензирующих органов при осуществлении лицензирования обязаны:
— исполнить своевременно и в полной мере предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия в области лицензирования;
— соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы соискателей лицензий и лицензиатов.
В случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей и совершения противоправных действий (бездействия) должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. В течение 30 рабочих дней со дня получения сведений о фактах нарушения лицензирующий орган обязан сообщить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены, о мерах, принятых в отношении виновных должностных лиц.
Лицензия действует бессрочно (п. 4 ст. 9 Закона).
За предоставление лицензии, переоформление лицензии, выдачу дубликата лицензии уплачивается государственная пошлина в размерах и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах. В то же время не допускается взимание лицензирующими органами с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования (ст. 10 Закона).
Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указываются:
— полное и сокращенное наименование, организационно-правовая форма юридического лица, адрес его места нахождения, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять заявитель, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц с указанием адреса места нахождения органа, осуществившего государственную регистрацию, а также номера телефона и адреса электронной почты юридического лица;
— фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, адрес его места жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, который намерен осуществлять соискатель лицензии, данные документа, удостоверяющего его личность, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, с указанием адреса места нахождения органа, осуществившего государственную регистрацию, а также номера телефона и (в случае, если имеется) адреса электронной почты индивидуального предпринимателя;
— идентификационный номер налогоплательщика и данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;
— лицензируемый вид деятельности, который соискатель лицензии намерен осуществлять, с указанием выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
К заявлению прилагаются:
1) копии учредительных документов для юридического лица, засвидетельствованные в нотариальном порядке;
2) копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.
3) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за предоставление лицензии;
4) опись прилагаемых документов.
В заявлении о предоставлении лицензии соискатель лицензии может указать просьбу о направлении ему в электронной форме информации по вопросам лицензирования.
Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Законом.
Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 45 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа. В течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающих уплату государственной пошлины за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.
Основаниями отказа в предоставлении лицензии являются:
— наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
— установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;
— представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии на указанный в законе вид деятельности, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности.
Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством РФ, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие.
Лицензиат обязан сообщить в лицензирующий орган об изменении сведений об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности в срок не позднее чем через 15 дней со дня такого изменения.
Законом предусмотрены также основания и порядок переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензий.
Основаниями переоформления лицензии для юридического лица являются его реорганизация в форме преобразования в другую организационно-правовую форму, изменение наименования или местонахождения; для индивидуальных предпринимателей — изменение имени или места жительства. В этих случаях лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель — обязан не позднее чем через 15 дней подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии с приложением документов.
Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществляется в течение 10 дней со дня получения лицензирующим органом соответствующего заявления. За переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах (ст. 18 Закона).
Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Вынося решение, лицензирующий орган определяет срок для устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших приостановление действия лицензии. Этот срок не может превышать шести месяцев. В случае устранения указанных обстоятельств соответствующим органом должно быть принято решение о возобновлении действия лицензии. Если в установленный срок нарушения не устранены, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.
Законом также предусмотрены основания, когда лицензия теряет юридическую силу, т.е. аннулируется. Можно выделить две группы таких оснований и соответствующие два порядка аннулирования лицензии:
1) в административном порядке, т.е. самим лицензирующим органом, лицензия может быть аннулирована:
— в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии;
— с момента ликвидации юридического лица или прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
— с момента реорганизации юридического лица, за исключением преобразования;
2) в судебном порядке лицензия аннулируется на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии.
Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия.
За рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии и за предоставление лицензии уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах.
Лицензирующие органы формируют открытый и общедоступный государственный информационный ресурс, содержащий сведения из реестра лицензий, из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, формируют и ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют. В реестре лицензий помимо общих сведений, которые фиксируются в решении о предоставлении лицензии, должны быть указаны: сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий; основание и срок приостановления и возобновления действия лицензии; основание и дата аннулирования лицензии; основание и срок применения упрощенного порядка лицензирования; сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности; сведения о выдаче документа, подтверждающего наличие лицензии; основание и дата прекращения действия лицензии; иные сведения, определенные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
Информация по вопросам лицензирования (в том числе сведения, содержащиеся в реестрах лицензий) является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям ограничен. Сведения о конкретной лицензии предоставляются лицензирующим органом бесплатно в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о предоставлении таких сведений (и. 8 ст. 21 Закона).
Таким образом, в России вступил в силу Федеральный закон, отменивший лицензирование 17 видов деятельности с одновременным введением уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности, под лицензированием остались 49 видов деятельности. Законом упростился порядок лицензирования. С 1 июля 2012 г. соискатели лицензии могут направлять заявления и документы для получения и переоформления разрешительных документов в электронной форме. Однако специалисты с "ОПОРЫ России" считают, что государству и бизнесу есть еще над чем поработать в плане дальнейшего сокращения видов лицензирования. Они справедливо считают, что эффективный контроль нужно налаживать за самим рынком, а не за входом на него1.
За правонарушения в сфере лицензионной деятельности предусмотрена административная и уголовная ответственность. Частью 2 ст. 14.1 КоАП установлена ответственность граждан, должностных лиц, юридических лиц за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если эта деятельность подлежит лицензированию. Наказание предусмотрено в виде штрафа с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой. Частью 3 ст. 14.1 КоАП предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Наказание установлено в виде штрафа. Частью 4 той же статьи предусмотрена ответственность за грубое нарушение лицензионных условий. Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа или административное приостановление деятельности.
Уголовная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований установлена ст. 171 УК. Если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, то оно квалифицируется как преступление и наказывается в виде штрафа и (или) лишения свободы.
Квалифицирующими признаками данного преступления являются:
— совершение его организованной группой;
— извлечение в результате преступления дохода в особо крупном размере.
Соответствующие санкции могут быть применены как в административном, так и в судебном порядке.
Так, в административном порядке лицензия может быть аннулирована:
— в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии;
— с момента ликвидации юридического лица или прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
— с момента реорганизации юридического лица, за исключением преобразования.