Заключение

"Экономическая политика государства представляет собой совокупность мер, направленных на то, чтобы упорядочить ход экономических процессов, оказать на них влияние или непосредственно предопределить их протекание".

X. Гирш

Макроэкономическая теория изучает не только поведение экономики как единого целого, но и экономическую политику государства, влияющую на объемы инвестиций, потребления, валютный курс, платежный баланс, ставки процента, денежную массу и другие макропеременные. Макроэкономика, изучая темы данного курса, включает анализ основ экономической политики; макромодели позволяют оценить возможные последствия и эффективность тех или иных мер политики.

Вопросы экономической политики всегда вызывали наиболее острые дискуссии среди экономистов разных школ и направлений. Ведь экономическая политика затрагивает интересы самых разных слоев населения, является предметом борьбы политических партий, отражается на отношениях между целыми странами.

В зависимости от характера воздействия на динамику экономической системы различают стабилизационную и структурную политику. В долгосрочном аспекте экономическая динамика может рассматриваться как рост потенциального объема выпуска (максимально возможного объема выпуска при полной занятости факторов производства). Если же анализировать динамику экономических процессов на коротких отрезках времени, то типичными для рыночной экономики являются колебания фактического объема выпуска (ВВП) вокруг условного тренда, заданного изменением потенциала, а вместе с этим и колебания экономической конъюнктуры в целом. С точки зрения интересов общества, желательным является устойчивое поступательное развитие экономики, обеспечивающее рост благосостояния населения. В то время как длительные и глубокие спады, как и слишком быстрый рост на пределе возможностей ("перегрев экономики"), чреваты негативными последствиями как для экономики, так и для общества в целом. Отклонения от равновесия могут происходить и вследствие шоков - резких изменений совокупного спроса или предложения в результате воздействия внешних факторов. В качестве примеров шоков можно назвать резкие изменения цен на нефть, что ведет к изменению издержек производства во многих отраслях; кризисные ситуации в отдельных секторах экономики (ипотечный кризис, биржевые крахи); военные и политические конфликты; стихийные бедствия, приводящие к разрушению части производственного потенциала отраслей или регионов, и т.д. Рынок обычно не в состоянии быстро справиться с подобными нарушениями. Все это приводит к необходимости проведения государством стабилизационной политики, направленной на восстановление и поддержание объема производства на уровне, близком к потенциалу, т.е. к условиям полной занятости факторов при стабильных ценах.

Во временном аспекте стабилизационная политика является чаще всего кратко- и среднесрочной. Она направлена главным образом на регулирование совокупного спроса как более динамичного компонента макроэкономического равновесия, изменение которого, в свою очередь, стимулирует рост или сокращение совокупного предложения, т.е. объема производства. Воздействие на совокупный спрос с целью приближения экономики к потенциалу осуществляется с помощью инструментов бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики. Это воздействие может быть как прямым, так и косвенным. К прямым методам кредитно-денежной политики можно отнести, например, ограничение центральным банком размеров банковских кредитов для отдельных банков (потолок кредитования), директивную регламентацию уровня процента по активным операциям банков, размеров маржи (разницы между ставками по депозитам и ставками по кредитам) и др. Примерами косвенных методов регулирования тех же параметров - объемов кредитов коммерческих банков, процентных ставок - является изменение центральным банком нормы обязательных резервов коммерческих банков, операции на открытом рынке, изменение учетной ставки, или ставки рефинансирования центрального банка.

Стабилизационная политика направлена на сглаживание краткосрочных колебаний в экономике, независимо от вызвавших их причин. В зависимости от направления желательных изменений в экономике она может быть стимулирующей (экспансионистской) или сдерживающей (рестриктивной).

По характеру самого процесса воздействия на экономику различают дискреционную (когда правительство выбирает меры воздействия применительно к каждому конкретному случаю) и недискреционную политику (когда правительство неуклонно придерживается выбранной твердой линии экономической политики). К последней относят и действия так называемых "автоматических, или встроенных стабилизаторов", сглаживающих колебания экономики, таких как системы государственных трансфертов (пособия по безработице, пособия малообеспеченным семьям), прогрессивное налогообложение и др. Обычно недискреционной называют политику, следующую твердым правилам, в отличие от гибкой дискреционной, ассоциирующейся с максимально возможной свободой действий политиков в каждом конкретном случае. Различие между этими разновидностями политики достаточно условно. По ироничному замечанию Р. Барро, "дискреционная политика - это особый случай правил или соглашений, согласно которым никакие сегодняшние действия или меры не могут служить ограничением для будущих шагов тех, кто принимает решения".

Структурная политика, в отличие от стабилизационной в большей степени влияет на экономическую динамику в долгосрочном периоде и связана с воздействием на совокупное предложение. Обычно к структурной политике относят меры государства, стимулирующие рост эффективности распределения ресурсов между конкурирующими областями их применения, повышение эффективности использования факторов производства. Сюда относятся поддержка государством конкуренции (в том числе антимонопольная политика, приватизация); налоговые реформы (с целью сокращения "налогового клина" между ценами и предельными издержками и стимулирования роста инвестиций и др.); реформа финансовой системы, играющей главную роль в мобилизации свободных денежных ресурсов (сбережений) и направлении их на осуществление наиболее эффективных инвестиционных проектов (обычно реформа финансовой системы включает реформу в банковской сфере, регулирование процессов на фондовых рынках); совершенствование рынков труда (в том числе политика доходов, профессиональная подготовка работников, особенно в случаях несоответствия между спросом и предложением труда данной квалификации и др.); пересмотр в целом системы льгот и дотаций и т.д.

Очевидно, что указанные меры, с одной стороны, направлены на "очищение" рынков и формирование такой структуры относительных цен, которая могла бы выполнять свойственную ей в рыночной системе сигнальную функцию в деле эффективного распределения ресурсов. С другой стороны, в рамках структурной политики государство дополняет или корректирует работу рынка, например, там, где необходимо стимулирование долгосрочных программ экономического роста, не дающих быстрого эффекта и малопривлекательных для частного сектора (инвестиции в науку, образование, создание новых технологий, инфраструктуру и т.д.), а также осуществляет целый ряд институциональных реформ в целях создания наиболее благоприятных условий для долгосрочного роста экономики.

В области структурной политики (стимулирования совокупного предложения) также можно выделить меры прямого и косвенного воздействий на экономику. Прямое воздействие связано, прежде всего, с целевыми государственными программами, предполагающими адресное расходование средств на поддержку или создание отдельных предприятий, отраслей, на фундаментальные научные исследования, подготовку кадров для отдельных секторов экономики и т.д. Косвенное воздействие может быть обеспечено, например, налоговой реформой, рассчитанной на то, что снижение налогов в долгосрочном периоде будет стимулировать инвестиции, предложение труда, а значит, увеличивать объем производства, расширяя тем самым и налоговую базу.

Стимулирование роста объема производства в рыночной экономике затрагивает и более широкую проблему - реформирование институциональной среды развития бизнеса. Поэтому структурная политика государства в ее широком понимании включает не только непосредственное воздействие государства на совокупное предложение через прямые инвестиции, налоги, субсидии, льготы, процентные ставки и т.д., но и создание институциональных условий, благоприятных для эффективного функционирования бизнеса и стимулирующих экономический рост. Институциональные изменения включают реформу отношений собственности, налоговой системы, развитие финансовых институтов, служб занятости и т.д. Кроме того, государство в современных условиях курирует и те отрасли, которые влияют на качество факторов производства, а соответственно, на возможности долгосрочного устойчивого развития экономики: фундаментальную науку и прикладные исследования, сферу образования, здравоохранение, защиту окружающей среды и т.д.

В целом выделение двух типов экономической политики - стабилизационной и структурной - в значительной мере условно, поскольку они тесно связаны между собой и пересекаются по многим направлениям. Без макроэкономической стабильности невозможен долгосрочный устойчивый экономический рост. А без надежной системы рыночных институтов, включая определенный тип поведения и реакции экономических агентов, невозможно успешное использование инструментов стабилизационной политики. Например, снижение процентных ставок в результате политики центрального банка может способствовать росту производства, если экономические агенты реагируют на это снижение увеличением инвестиций. Но такая реакция предполагает развитую банковскую систему и отлаженный механизм связи между ней и реальным сектором экономики. Если же такой связи нет, а объем инвестиций реагирует не столько на динамику ставки процента, сколько на общий спад в экономике, то стабилизирующего эффекта с помощью данного инструмента денежной политики добиться невозможно.

Продолжающиеся в течение многих лет споры экономистов о возможностях и характере стабилизационной политики отражают более общую проблему, решение которой оказывается разным у представителей различных экономических школ.

Речь идет о том, необходима ли активная экономическая политика государства (защитниками этой позиции являются, прежде всего, представители кейнсианского направления) или же лучше пассивно наблюдать за тем, как внутренне стабильная рыночная экономика сама погашает возникающие в ней колебания, и не мешать ей (такой позиции придерживаются последователи неоклассического направления): слишком сильные колебания, с точки зрения сторонников пассивной политики, возникают именно в результате неправильной экономической политики.

В настоящее время, особенно на фоне мирового экономического кризиса, большинство экономистов признают необходимость активного вмешательства в экономические процессы для предотвращения потенциальных шоков и глубоких депрессий.

Нередко критики активной стабилизационной политики указывают на сложности, возникающие в процессе ее реализации, связанные с лагами экономической политики, формированием ожиданий экономических агентов, которые нельзя предсказать определенно, неточностью прогнозов, ошибками политиков и т.д. Так, длительность лагов приводит к запаздыванию мер политики или их последствий, вследствие чего результат достигается в момент, когда необходимость в нем уже отпала, и он может лишь дестабилизировать ситуацию. Однако сама по себе сложность прогнозирования процессов в экономике, громоздкая процедура проведения необходимых решений в области фискальных мер и даже искажения, возникающие в связи с тем, что на чисто экономическую необходимость осуществления тех или иных шагов во многих случаях может накладываться политический бизнес-цикл (или цикл политической конъюнктуры) и другие неэкономические факторы - все это свидетельствует лишь о несовершенстве самого механизма проведения политики, но не имеет отношения к вопросу о ее необходимости.

Так, политический цикл деловой активности связывается обычно с колебаниями объема выпуска и занятости, обусловленными изменениями экономической политики для победы на выборах. Например, на фоне улучшения экономической ситуации, снижения уровня безработицы у президента, который готовится к новым выборам, повышаются шансы быть переизбранным на новый срок. Поэтому часто инструменты стабилизационной политики используются для искусственного стимулирования экономики перед выборами. Однако в дальнейшем, после окончания избирательной компании, это может привести к дестабилизации. И в этом смысле сама политика может провоцировать негативные колебания. Однако это свидетельствует не о вреде собственно стабилизационной политики, а скорее о том, что она должна использоваться для решения именно экономических, а не политических проблем. В данном же примере политики используют "чужой" инструмент, нарушая определенные границы, существующие между различными сферами жизнедеятельности общества.

При более детальном анализе активной экономической политики возникает ряд новых дискуссионных вопросов. Прежде всего, речь идет о различиях между активными действиями правительства в ответ на серьезные отклонения в экономике и "тонкой настройкой", при которой параметры функционирования постоянно регулируются (но их изменения невелики) в ответ на слабые нарушения. Если по поводу реакции на серьезные отклонения от равновесия большинство экономистов признает необходимость активного вмешательства правительства, то проблема "тонкой настройки" вызывает более скептическую реакцию. Ряд экономистов считает, что "в случаях бюджетной политики длительные внутренние лаги делают эпизодическую тонкую настройку фактически невозможной, хотя встроенные стабилизаторы на самом деле все время работают в режиме тонкой настройки. В области же кредитно-денежной политики при частом принятии решений тонкая настройка действительно возможна". Вопрос состоит лишь в количественных параметрах настройки. Если отклонение, вызвавшее, например, рост безработицы, является временным, то никаких действий предпринимать не следует. Если же отклонение постоянно, то "политика должна реагировать на малые отклонения малыми средствами". С учетом того, что природу отклонений в экономике далеко не всегда можно точно определить, предпочтительной считается слабая реакция политики.

Наконец, признание необходимости активной экономической политики оставляет открытым вопрос, должна ли эта

политика проводиться в соответствии с заранее намеченными точными правилами (предполагающими принятие определенных мер в той или иной экономической ситуации) или же более предпочтительна свобода действий политиков (оценка характера экономических проблем в каждом конкретном случае и выбор наиболее подходящих для данного момента мер воздействия). Существует множество аргументов "за" и "против" каждого из вариантов.

Возможность для политиков действовать по своему усмотрению, позволяет проявлять большую гибкость в непредвиденных обстоятельствах. Строгие правила, со своей стороны, предохраняют от ошибочных действий или некомпетентности тех или иных политиков, их непоследовательности, лишают их возможности использовать меры экономической политики в собственных интересах (например, в случае политического бизнес-цикла) и т.д.

Спор о преимуществах строгих правил или свободы выбора не может быть окончательно решен ни на основе текущего опыта, ни на основе исторических прецедентов. И там, и там можно найти примеры успешной реализации как твердых курсов, гак и оперативного реагирования в нестандартных ситуациях. В качестве возможного подхода, учитывающего недостатки и преимущества обоих вариантов, нередко предлагается проведение долговременной экономической политики на основе правил и гибкое реагирование на возникающие шоки. Иногда экономисты рассматривают твердые курсы политики как форму обязательств, аналогичных контрактам, где заранее оговариваются действия, которые должны быть предприняты в зависимости от изменений наблюдаемых экзогенных переменных. По аналогии, дискреционная политика трактуется как особый случай правил, или контрактов, в соответствии с которыми никакие текущие меры и обстоятельства не могут служить ограничением для действий в будущем. Считается, что в сфере деятельности частного бизнеса естественным будет предположить в качестве оптимальных такие формы контрактов, которые не являются полностью дискреционными, тогда как для государственной политики предпочтительнее будет система правил или ограничений. Даже мудрые и ответственные политики предпочитают использовать свое умение давать и выполнять обещания, связанные определенными правилами и обязательствами.

Очевидно, что признание необходимости стабилизационной политики оставляет многочисленные вопросы по поводу ее характера. Оказывается возможным множество вариантов ее реализации, и остается открытой проблема выбора. Сложность проблемы можно условно проиллюстрировать цепочкой вопросов, которые необходимо решить, выбирая на каждой ступени какой-то из вариантов политики. Предположим, что предпочтение отдано активной стабилизационной политике, тогда ход одного из возможных вариантов выбора может быть следующим (см. рис. 3.1).

Эту цепочку можно продолжить и дальше, но можно предположить и иной путь, выбрав на любой из развилок другое направление. Окончательный результат зависит от тех политиков, которые в данный момент находятся у власти и принимают соответствующие решения. Эти решения формируются как под влиянием господствующих экономических концепций, так и под воздействием преобладающих в данный момент настроений в обществе, под влиянием соотношения сил групп интересов бизнеса, стоящих за конкретными политиками, активности электората и многих других причин.

В последние годы, особенно на фоне кризисных явлений в мировой экономике, усилились критические высказывания в адрес как экономической науки, так и мер экономической политики, проводимой правительствами разных стран. И вновь современно звучат слова Дж. М. Кейнса, сказанные более 70 лет назад: "В настоящее время люди особенно ждут более глубокого диагноза, особенно готовы принять его и испробовать на деле все, что будет казаться имеющим хоть какие-то шансы на успех. Но даже и помимо этого современного умонастроения, идеи экономистов и политических мыслителей - и когда они правы, и когда ошибаются - имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности только они и правят миром. Люди практики, которые считают себя совершенно неподверженными интеллектуальным влияниям, обычно являются рабами какого-нибудь экономиста прошлого... Я уверен, что сила корыстных интересов значительно преувеличивается по сравнению с постепенным усилением влияния идей. Правда, это происходит не сразу, а по истечении некоторого периода времени".

Рис. 3.1. Варианты стабилизационной политики

* Размеры допустимого дефицита бюджета, % к ВВП, или темп роста денежной массы могут устанавливаться на разных уровнях - от конституции до распоряжений правительства и центрального банка. От этого во многом зависит гибкость политики.

** Заявления, например, о предстоящей в будущем году кредитно-денежной политике могут содержать указания на конкретные значения таких общеэкономических показателей, как темп роста ВВП, уровень безработицы и т.д., но без точных цифр, касающихся динамики денежной базы, мультипликатора, процентных ставок и т.д. В этом случае у кредитных властей остается поле для маневра в ходе реализации общих экономических целей. Но остается неопределенность для тех экономических агентов, которые формируют свои ожидания с учетом монетарных показателей.