Лекция 23. Коррупция в системе государственной службы

В России формирующаяся рыночная экономика никак не может обрести стабильность, а существующие демократические институты под разными предлогами разрушаются. В этих условиях продолжает сохраняться экономическое и политическое неравенство населения, по-прежнему в обществе доминирует бедность, не ослабевает социальная напряженность. Хищения государственных средств и коррупция приобрели в 90-е гг. XX в. небывалые масштабы. В результате стране и обществу был нанесен невосполнимый ущерб. XXI в. несколько поумерил размах этой противоправной деятельности, по коррупция все еще не сдает своих позиций.

Очевидно, что коррупция стала главным тормозом для роста российской экономики, укрепления уважения к закону в обществе. Являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов. Она препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национального производства. Коррупция вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны. Причем, следует признать, что ситуация здесь продолжает оставаться критической.

Понятие и особенности коррупции

Вопрос о современной коррупции возник вскоре после прихода к власти Б. Н. Ельцина. Уже в 1992 г. был издан его Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Но из-за отсутствия механизмов реализации этот Указ оказался одним из самых игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости должностным лицам представлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г. А норма, запрещающая политическим руководителям и государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью, не выполнялась вплоть до ухода Ельцина с президентского поста.

Что такое коррупция? Некоторые авторы считают, что у нее, как у всякого сложного явления, во-первых, не существует единственного канонического определения, а во-вторых, она относится преимущественно к государственному управлению. В ней всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на службе у государства, - политический руководитель, гражданский или иной служащий. В связи с этим коррупции дастся следующее определение: "Государственная коррупция существует постольку, поскольку существует возможность чиновника распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений".

К сожалению, данное определение, во-первых, страдает некоторой абстрактностью и применимо, вероятно, лишь к неопределенным условиям, а во-вторых, в нем нс подчеркивается главное в коррупции, а именно, присвоение коррупционером (политическим руководителем, гражданским или иным служащим) в той или иной форме государственных и иных средств. Подобные действия отвечают интересам только узкого круга лиц, зачастую связанных с криминалитетом. Данный момент очень обстоятельно подчеркивается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в ст. 1 которого определено, что коррупция есть "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами". Но в любом случае коррупция начинается тогда, когда государственные и иные ресурсы начинают перетекать в собственность каких-либо официальных лиц - политиков, чиновников, учителей, врачей и т.д.

Следовательно, коррупция (лат. - подкуп, продажность должностных лиц) - это преступная деятельность в органах государственной и гражданской власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения. Она существует постольку, поскольку есть возможность политика, чиновника, другого официального лица распоряжаться не принадлежащими им ресурсами с целью их присвоения. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, сбор налогов, назначение на ответственные посты, "административные барьеры", учебные оценки, здоровье и др.

Коррупция начинается тогда, когда социальные цели государственного управления подменяются стяжательскими, алчными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. В юридической практике эти действия обычно квалифицируют как злоупотребление служебным положением. И редко добавляется, что оно происходит в корыстных целях. Причем должностное лицо, как правило, вовлекает в свою противоправную деятельность и других работников. Коррупция носит по большей части коллективный характер.

Наиболее ощутимые удары коррупция наносит по экономической безопасности страны. В результате продажности политиков и чиновников, недобросовестного исполнения ими служебных обязанностей теневая экономика (криминальная и полулегальная) вызвала мощный рост организованной преступности. С этого времени практически ни один сектор экономики не был защищен от ее воздействия. Именно коррупция, пронизавшая все этажи российской власти, стала одним из главных препятствий в борьбе с организованной преступностью.

Авторы, пишущие о коррупции, считают полезным различать три вида коррупции: верхушечную, низовую и вертикальную. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену. Она связана с лоббированием законов, участием в распределении госзаказов, изменением форм собственности и т.п. Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан. Здесь, прежде всего, выделяются работники правоохранительных органов, военнослужащие, работники здравоохранения и образования, налоговых инспекций, пожарного надзора.

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной или гражданской организации. В этом случае работник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает его коррупционные действия. Это уже третья, вертикальная коррупция, которая выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

Власть в конце XX в. стала опасной для общества, она имманентно разлагала его. Поэтому возникла необходимость принятия неотложных мер по предотвращению коррупционного коллапса. В силу каких причин власть противопоставила себя народу и обществу? Что послужило основой для небывалого расцвета коррупции?

Начав крупномасштабную ломку общественных отношений и смену форм собственности через принудительную приватизацию, Б. Н. Ельцин не обеспечил надежную правовую основу, не обращал достаточно внимания чистоте, законопослушанию должностных лиц, государственных органов, призванных стать механизмом осуществления намеченных изменений. Во властные структуры хлынул поток людей нечистоплотных, случайных, нередко с криминальным прошлым и настоящим. Около него, а значит и в высших эшелонах власти, оказались привлеченные затем к уголовной ответственности за взяточничество и другие должностные преступления многие руководители федеральных и региональных органон государственной власти, а также местного самоуправления.

Масштабы, специфика и динамика коррупции - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Она всегда увеличивается, когда страна находится в переходном периоде, или, как сейчас говорят, в стадии модернизации. Россия в 1990-х гг. XX в. и начала XXI в. переживала не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтами неудивительно, что она следовала общим закономерностям развития, в том числе и негативным.

Сказывается ли специфика переходного периода на характере коррупции? Связь между переходными социально-экономическими условиями и коррупцией двусторонняя. С одной стороны, возникающие переходные проблемы усугубляют коррупцию, а с другой - масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию молено, только одновременно решая порождающие ее проблемы, и во-вторых, их решение будет способствовать противодействию коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.

После 2000 г. в стране началась определенная деятельность по преодолению коррупции. Россия, наконец, ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, которую подписала еще в 1999 г., а также Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией, подписанную в 2003 г. Борьба с коррупцией стала одной из составляющих деятельности нового руководства страны, поскольку она превратилась в системную проблему, которой необходимо противопоставить системный ответ.

Нелишне напомнить, что стремительные и кардинальные преобразования в России происходили при сохранении существенной части прежнего корпуса государственных служащих. Причем на своих местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к новым условиям и начать самостоятельный бизнес или применить в нем свой талант, профессионализм, на худой конец - связи. Значит, остались не лучшие, а тс, кто привык к стереотипам закрытости власти и возможности вмешательства во все стороны жизни общества. Одновременно приходили и те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из политических и административных полномочий.