Концепция реформирования бюджетной системы России в 2004-2006 гг.

Концепция реформирования бюджетного процесса была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", вступила в действие с 1 января 2006 г.

В 1999–2000 гг. в бюджетной сфере были проведены крупные структурные преобразования, явившиеся предпосылками для проведения бюджетной реформы: вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации (1998), был завершен переход к казначейскому исполнению федерального бюджета, упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В то же время бюджетная система страны имела ряд серьезных недостатков, сводившихся к отсутствию:

– среднесрочного планирования;

– четких критериев отбора финансируемых направлений в соответствии с приоритетами государственной политики;

– критериев оценки деятельности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств; ограничения их полномочий и ответственности;

– системы оценки финансовых результатов деятельности органов власти разных уровней;

– эффективного применения методов программно- целевого планирования и т.п.

К середине 2004 г. сложились благоприятные условия для реформирования бюджетного процесса в России: повышение устойчивости федерального бюджета за счет создание стабилизационного фонда; реализация Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., в которой были заложены принципиально новые основы межбюджетных отношений.

Основной целью является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами. Сущность реформы заключается в переходе от управления бюджетными затратами к управлению их результатами. Управление затратами сводилось к индексации расходов и их детальной разбивке по статьям бюджетной классификации, а управление бюджетом заключалось в сопоставлении его фактических и плановых показателей. Управление же результатами означает формирование бюджета исходя из целей государственной политики, четкую привязку бюджетных ассигнований к видам деятельности и функциям, обоснование конечных результатов в рамках бюджетных программ, расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств.

Ядром новой организации бюджетного процесса является концепция бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного планирования. Ее суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими полномочиями в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики. Эта модель означает переход к многолетнему бюджетному планированию.

Реформирование бюджетного процесса предполагает следующие направления:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) совершенствование применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Рассмотрим каждое из этих направлений.

Реформирование бюджетной классификации направлено на ее приближение к международным стандартам. С этой целью предусматривается отказ от ее утверждения Федеральным законом и закрепление законом лишь основных, обязательных для всех уровней бюджетной системы кодов экономической и функциональной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего бюджета при принятии закона о бюджете.

Новая бюджетная классификация требует нового плана счетов бюджетного учета, предусматривающего переход от кассового метода к методу начислений, который предполагает учет не только расходов, но и поступлений в соответствующий бюджет, составление баланса активов и обязательств, отчета о финансовых результатах деятельности и отчета о движении денежных средств.

Новая функциональная классификация включает 11 разделов (против 26 действовавших ранее). Каждый раздел соответствует функции, выполняемой государственными органами. Новым является раздел, объединяющий расходы на реализацию функций общегосударственного характера.

Экономическая классификация интегрирована с классификацией сектора государственного управления и содержит следующие показатели:

– оплату труда с начислениями;

– услуги;

– обслуживание внутренних и внешних долговых обязательств;

– перечисления государственным и негосударственным организациям, другим бюджетам, наднациональным организациям и правительствам иностранных государств, международным организациям;

– социальные пособия;

– прочие расходы;

– увеличение или уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам;

– уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале.

Ведомственная классификация также изменяется в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти. Главными распорядителями бюджетных средств являются все федеральные органы исполнительной власти, законодательные и судебные органы, Генеральная Прокуратура, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия (субъекты бюджетного планирования).

Вторым важным направлением реформы является выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

Действующие обязательства представляют собой расходные обязательства, предопределенные ранее принятыми законами, заключенными договорами, действующими бюджетными программами. Ассигнования на исполнение действующих обязательств подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет, имеют гарантированное обеспечение.

Принимаемые обязательства – расходные обязательства, включение которых в бюджет зависит от решений, принимаемых в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Выделение новых ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения денежных средств на финансирование действующих обязательств. Это позволяет полностью ликвидировать "необеспеченные мандаты" бюджетов всех уровней.

Третьим направлением бюджетной реформы является совершенствование среднесрочного финансового планирования. При многолетнем планировании бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего финансового документа. Это обеспечивает преемственность распределения бюджетных ассигнований. Государственный бюджет получает статус трехлетнего укрупненного бюджета.

Четвертым направлением реформирования бюджетного процесса выступает совершенствование программноцелевых методов бюджетного планирования, которое обеспечивает прямую взаимосвязь между бюджетными ресурсами и фактическими результатами их использования. Ранее действовавшее сметное планирование предполагало индексацию сложившихся затрат по позициям бюджетной классификации. Программно-целевое планирование ориентировано на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных результатов. Повышение качества программно-целевых методов достигается за счет:

– ежегодного представления докладов о результатах своей деятельности;

– совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ;

– использования ведомственных целевых программ;

– распределения бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе;

– расширения полномочий администраторов бюджетных средств.

До 2005 г. действовали федеральные целевые и федеральная инвестиционная программы. Цели их были расплывчатыми, отсутствовали критерии оценки их достижения. По существу это была разновидность сметного финансирования. Поэтому количество федеральных целевых программ подлежит сокращению и преобразованию в ведомственные. Оставшиеся федеральные целевые программы сосредоточиваются на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Федеральные и ведомственные целевые программы являются двумя типами целевых программ. Они должны отвечать следующим требованиям:

– четкой формулировки цели;

– описанию ожидаемых результатов от реализации;

– наличию системы показателей для измерения результатов реализации программы;

– обоснованию потребностей в ресурсах для достижения поставленной цели;

– наличию системы управления реализацией программы.

Ведомственные программы выступают как основная форма реализации программно-целевого метода планирования.

В реализации методов среднесрочного бюджетного планирования важное место отводится докладам субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях их деятельности. Задачей докладов является обеспечение Правительства РФ и Минфина России информацией для разработки бюджетной политики, составления проектов перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Доклад включает следующие разделы:

– цели и задачи деятельности;

– расходные обязательства и формирование доходов;

– результаты деятельности;

– распределение расходов по целям, задачам и программам;

– результативность бюджетных расходов.

В первом разделе доклада формируются стратегические цели субъекта бюджетного планирования и тактические задачи по выполнению этих целей. Во втором разделе дается оценка объема и структуры исполнения расходных обязательств и платежей в федеральный бюджет. В третьем разделе приводятся значения показателей, характеризующих результаты деятельности субъекта бюджетного планирования, сгруппированные по стратегическим целям, тактическим задачам и бюджетным целевым программам (показатели приводятся фактические и плановые). В четвертом разделе приводится распределение отчетных и планируемых расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам. В пятом разделе дастся анализ результативности бюджетных расходов, количественная ее оценка, рекомендуются меры по ее повышению.

Пятым направлением бюджетной реформы служит упорядочение составления и утверждения федерального бюджета. Существовавший ранее бюджетный процесс отличался крупными недостатками – растянутостью по срокам, нечетким распределением бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти, ежегодной корректировкой проекта федерального бюджета. Новая схема бюджетного процесса направлена на устранение этих недостатков.

В целом осуществление реформы бюджетного процесса направлено на замену затратной модели управления бюджетными средствами на результативную (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Сравнительный анализ затратной и результативной моделей управления бюджетными средствами

Критерии оценки модели	Название модели
	Затратная (сметное финансирование)	Результативная
Объект управления	Объем выделенных бюджетных ассигнований согласно доведенным лимитам бюджетных обязательств	Достижение поставленных перед бюджетополучателям и целей и задач в рамках реализуемой ими бюджетной программы
Определение объема бюджетных средств, необходимых для бюджетополучателей	Основные критерии оценки необходимого объема бюджетных ассигнований: – проект сметы доходов и расходов по бюджетной деятельности; – объем расходов прошлого периода; – уровень инфляции	Объем бюджетных средств выделяется в соответствии с результатами, которые должны быть достигнуты (расчетной ценой единицы желаемого результата, который должен быть достигнут бюджетополучателем)
Оценка эффективности использования средств, выделенных бюджетополучателю из бюджета	Оценка соответствия произведенных затрат выделенным бюджетным ассигнованиям (соответствие фактических расходов смете доходов и расходов и проекту сметы доходов и расходов)	Оценка достигнутого результата в соответствии с планируемыми показателями
Объект финансового контроля	Соответствие утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного учреждения ее выполнению (выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств)	Выполнение бюджетополучателем количественных и качественных заданий, на реализацию которых были выделены бюджетные ассигнования