Контроль за оперативно-розыскной деятельностью

(1) Все, что может плохого случиться, случится.

(2) Даже если ничего плохого не может случиться, все равно плохое случится.

И действительно случается, если пренебрегают контролем.

Закон Мерфи

В самом общем виде контроль и надзор – одна из форм деятельности специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц по обеспечению законности в той или иной правоохранительной сфере, в данном случае – в ОРД, которая, кстати говоря, в силу своей специфики меньше всего подвержена контролю со стороны общественных организаций и граждан.

Законодательством четко определены субъекты контроля за ОРД. В специальной норме Закона об ОРД сказано, что контроль за ОРД осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами (ст. 20).

Субъекты законодательной и исполнительной власти осуществляют общий контроль за данным видом деятельности, входящим в круг их полномочий.

Так, в системе основных полномочий Президента РФ особое место занимают меры по обеспечению безопасности России, в число которых входит и ОРД, осуществляемая специально уполномоченными на то органами (ст. 13 Закона об ОРД). Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ.

В настоящее время Президент РФ определяет состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции (ч. 4 ст. 4 Закона о полиции). Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, которая наделена полномочиями осуществлять ОРД в полном объеме.

Функции стратегического контроля Президент РФ осуществляет с помощью специального аппарата – Главного контрольного управления Президента РФ.

Законодательные органы – Совет Федерации и Государственная Дума РФ – осуществляют контроль в ходе законотворческой работы: обсуждают, принимают или отклоняют законопроекты в сфере правового регулирования ОРД. С момента принятия действующего Закона об ОРД в него внесено немало поправок, исключений и дополнений.

Правительство РФ наделено широкими полномочиями руководства деятельностью органов исполнительной власти, включая органы, осуществляющие ОРД, в сфере обеспечения прав и свобод граждан, обороны и государственной безопасности России, борьбы с преступностью.

В правоприменительной практике ОРД непосредственный контроль подразделяется на судебный и ведомственный.

Судебный контроль – понятие весьма емкое. При этом он изначально является предметом широкого научного и практического анализа в уголовном процессе. Полагаем, что из всех работ последнего времени наибольшего внимания заслуживает работа профессора Η. Н. Ковтуна, в которой всесторонне и комплексно характеризуется это направление деятельности суда как функция отправления правосудия^[1]. Контрольная функция суда за непроцессуальной деятельностью органов, осуществляющих ОРД, которой, к сожалению, в научном плане пока получила явно недостаточное внимание.

Эта правовая форма контроля базируется на положениях Конституции РФ. Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции, определены общепризнанными нормами и принципами международного права. К ним, прежде всего, относятся право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки).

Закон об ОРД на основе данных конституционных положений имеет специальную норму – ст. 9, которая устанавливает основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ.

Оперативно-розыскным законом в соответствии с Конституцией РФ приведен исключительный (исчерпывающий) перечень конституционных прав человека и гражданина, которые могут быть ограничены в ходе ОРД. К ним относятся: тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища (ч. 2 ст. 8). Кроме того, судебный контроль обязателен и при проверке обоснованности решений руководителей органов, осуществляющих ОРД, на проведение указанных ОРМ без судебного разрешения в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России.

В своей контрольной деятельности специально уполномоченный судья руководствуется требованиями соответствующего закона.

С ходатайством перед судом о получении разрешения должен выйти один из руководителей органа, осуществляющего ОРД, как правило, по месту намечаемых мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Ходатайство излагается в специальном постановлении, которое в соответствии с законом должно быть мотивированным (ч. 2 ст. 9 Закона об ОРД) и, разумеется, законным и обоснованным.

В постановлении должны быть представлены правовые основания принятия решения, субъекты, уполномоченные его принимать, и аргументация необходимости принятия данного ОРМ, ограничивающего конкретные конституционные права граждан.

Законодатель указывает, что судья не вправе отказать в рассмотрении материалов и должен это сделать единолично и незамедлительно. Вместе с тем при их анализе судья, усомнившись в обоснованности и целесообразности проведения таких ОРМ, может запросить от органа иные материалы, касающиеся оснований их проведения (за исключением сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике проведения ОРМ).

По результатам рассмотрения материалов, представленных органом, осуществляющим ОРД, судья разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Постановление, заверенное печатью, выдается инициатору проведения ОРМ одновременно с возвращением всех представленных материалов.

Срок действия вынесенного судьей постановления исчисляется в сутках со дня его вынесения, как правило, с указанием искомого органом срока. Но в любом случае срок действия постановления не должен превышать шести месяцев. При этом течение срока не прерывается. При необходимости его продления судья выносит решение на основании представленных материалов, т.е. действует первоначальный порядок получения разрешения на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан.

В случае если судья отказал в проведении испрашиваемого ОРМ, то орган, осуществляющий ОРД, вправе обратиться по этому же вопросу в вышестоящий суд (ч. 6 ст. 9 Закона об ОРД).

Определенная сложность контрольно-оценочной деятельности суда имеется и при проверке в судебном разбирательстве допустимости использования доказательств, собранных на основе оперативно-розыскной информации в ходе следствия, о возможности включения их в аргументы для обоснования приговора. При этом следует иметь в виду, что доказательственный статус такие сведения уже имеют, но суд обязан исследовать все доказательства, в том числе и полученные на основе результатов ОРД с решением вопроса о допустимости их использования в качестве доказательств с учетом мнения сторон. В первую очередь, обращается внимание на соответствие их уголовно-процессуальному закону, основаниям и условиям получения сведений по оперативно-розыскному закону и передачи их органам расследования и в суд, их относимость к предмету доказывания, соответствие источникам и способам собирания, процедурам процессуального закрепления и проверки их достоверности. Проверка подобных доказательств производится путем сопоставления их с другими доказательствами (ст. 87 УПК РФ). Поэтому еще раз подчеркнем, что недостатки в организации проведения ОРМ негативно отражаются на ходе судебного разбирательства.

Практика показывает, что сторона защиты нередко использует свое право об исключении доказательств, возникших на основе результатов ОРД. Действующий УПК предусматривает, что сторона, настаивающая на исключении таких доказательств, помимо официального заявления должна указать основания для исключения доказательств, предусмотренные УПК, и обстоятельства, обосновывающие ходатайство (п. 1, 2 ст. 235 УПК РФ). В числе аргументов может быть нарушение правовых оснований и условий проведения ОРМ, ограничение законных интересов граждан.

В такой ситуации суд просто обязан проверить факт законности доказательств, полученных на основе результатов ОРД, и правомерность проведения конкретных ОРМ и представления их органам расследования. Данная норма УПК указывает, что в таких случаях "бремя опровержения доводов, представленных стороной защиты, лежит на прокуроре" (ч. 4 ст. 235).

Судья вправе допросить свидетеля, коим может быть и оперативный работник, ознакомиться с представленными сторонами документами. Ими могут быть оперативно-служебные документы, опровергающие доводы защиты, раскрывающие правомерность проведения ОРМ, и суд, взвесив все, должен решить вопрос о возможном приобщении их к делу, разумеется, с учетом возможного грифа секретности таких документов.

Требования к результатам ОРД в ходе предварительного расследования, анализ и проверка доказательств, возникших на их основе в процессе судебного разбирательства, накладывают особую ответственность на органы, осуществляющие ОРД, выполняющие функции контроля за проведением ОРМ.

Необходимость введения судебного контроля за ОРД независимым органом от раскрытия преступлений, не связанного ведомственными интересами, имеет более высокую и надежную гарантию по обеспечению прав и свобод граждан. Это вполне соответствует международным стандартам правового государства, активно проводящего реформу судебно-правовой системы.

Существенное значение в ОРД имеет ведомственный контроль. Он призван создавать необходимые условия для нормального функционирования органов, осуществляющих ОРД, служить эффективности проведения ОРМ, одновременно выступать в качестве одного из надежных способов обеспечения законности. Ведомственный контроль – это процесс отслеживания ОРД в следующих целях:

– определение соответствия ОРД требованиям законодательства, межведомственным и ведомственным нормативным правовым актам;

– своевременное предупреждение и вскрытие недостатков;

– обеспечение собственной безопасности и безопасности лиц, содействующих органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе.

Задачи контроля определяются Законом об ОРД и направлены на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск скрывшихся преступников и лиц, пропавших без вести. Кроме того, тщательное выполнение внутрисистемных задач функционирования оперативно-розыскных аппаратов: соблюдение правил конспирации; правильность и экономичность расходования материальных и денежных средств, выделенных на ОРД (ст. 19); совершенствование организации и тактики специальной работы (ст. 17, 18); повышение профессионального уровня сотрудников, обеспечение их правовой и социальной защиты (ст. 16); обеспечение собственной безопасности и участников ОРМ (ст. 12) и др.

Цели и задачи контроля определяют его основные функции: познавательную, корректирующую, прогностическую и стимулирующую. Особую нагрузку несет функция проведения корректировки в ситуациях, когда выявляются противоречия между конечными результатами ОРД и запланированными параметрами достижения цели. Причины неудовлетворительной оперативной работы следует искать в нечетко определенных приоритетах, вытекающих из анализа оперативной ситуации, либо в системе информационного обеспечения деятельности, либо на уровне исполнения должностных обязанностей (слабый профессионализм, отсутствие позитивной мотивации, недостатки в организации работы, внутриорганизационные конфликты).

Успешное выполнение указанных функций во многом зависит от соблюдения принципов контроля. Основные из них следующие.

1. Ориентация контроля на будущее – это возможность предвидеть нежелательные отклонения, последствия до того, как они произойдут. Формы и ОГЛАВЛЕНИЕ контроля важны только тогда, когда решение руководителя (контролирующего) осознанно доходят до сотрудника и являются веским аргументом для необходимых изменений в подготовке и проведении ОРМ.

2. Всеобщность контроля охватывает основные направления деятельности органа, осуществляющего ОРД, отдельных оперативных подразделений и конкретных сотрудников с направленностью на узловые моменты работы, но которым можно определить, имеются ли отклонения от стратегических и организационно-тактических целей и задач.

3. Индивидуальность контроля – прямой индивидуальный подход отражает стремление к непосредственному восприятию деятельности исполнителей.

4. Объективность контроля характеризуется достоверностью информации о контролируемом объекте. Точная система контроля надежна, способствует обоснованным выводам, препятствует предвзятости и тенденциозности.

5. Своевременность контроля обеспечивает возможность предотвращения серьезных негативных отклонений и нарушений в ОРД.

6. Систематичность контроля заключается в регулярном отслеживании процесса деятельности.

7. Простота и понятность – осмысленные и доступные критерии контроля. В рамках системы контроля должны быть нормативы, которые способны побуждать исполнителей активно стремиться к достижению более высоких результатов.

8. Ориентация на результаты. Конечная цель контроля состоит в том, чтобы помочь решить или показать реальные пути решения конкретных задач, предостеречь от неправильно избранного пути.

Ведомственный контроль осуществляется руководителями, уполномоченными на осуществление ОРД. Они несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ, за действия, повлекшие нарушение прав и свобод человека и гражданина, за невыполнение задач, входящих в их компетенцию. Контроль осуществляется и специально уполномоченными на то органами и подразделениями в форме инспектирования, контрольных, целевых и оперативных проверок, оперативных совещаний, содержащих в себе меры но установлению фактического положения дел, изучению, проверке, оценке состояния и результатов деятельности органов по повышению эффективности ОРД. Субъекты контроля реализуют свой волевой императив, свои властные полномочия.

Методы контроля можно подразделить на методы предупредительного (превентивный), текущего (оперативный) и последующего (итоговый) контроля.

Предупредительный контроль начинается до начала каких-либо действий.

Существенная полезность такого контроля очевидна, именно с его помощью своевременно вскрываются проблемы, требующие корректировки принятия тех или иных решений.

В теории и практике управления такой контроль еще называют опережающим, дающим возможность упредить вредные последствия, не допустить принятия неверных, нецелесообразных решений, например о проведении ОРМ, заведении дел оперативного учета и других организационных и тактических действий.

Как уже отмечалось, существующая система законодательных и ведомственных нормативных правовых актов определяет основания, условия и порядок проведения ОРМ только с разрешения суда или непосредственного руководителя органа, осуществляющего ОРД. Это касается проведения строго определенного законом перечня ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан. Именно данные мероприятия в первую очередь подвергаются контролю со стороны руководителей органов, осуществляющих ОРД. Особого контроля требуют и ОРМ активного "воздействующего" характера (оперативный эксперимент, проверочная закупка, контролируемая поставка), ибо само принятие решения на их проведение предполагает обязательное возникновение в последующем уголовно-процессуальных отношений. На предварительном этапе, когда оперативные работники инициируют вопрос о необходимости проведения какого-либо из данных ОРМ, их руководители тщательно анализируют представленную информацию, оценивают обоснованность и целесообразность проведения конкретного ОРМ, перспективу получения оперативно- значимой информации, возможности ее использования в предотвращении, раскрытии и расследовании преступления и берут на себя личную ответственность от своего имени ходатайствовать перед судом о получении разрешения на их проведение либо лично выносят постановление на проведение ОРМ (оперативный эксперимент и др.) или распоряжение о проведении гласного обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

Текущий контроль содержит в себе направляющие и фильтрующие характеристики. Он применяется от начала целеустремленных действий и до достижения требуемого результата. При этом постоянно измеряется и оценивается состояние проведения оперативно-розыскных действий. Такой контроль традиционно является прерогативой непосредственного руководителя оперативного подразделения. Суть его – сопровождение, слежение за ходом мероприятий, чтобы своевременно оказать исполнителям содействие и помощь. При этом фильтруются наиболее сложные и ответственные действия, а в случае необходимости они корректируются или даже приостанавливаются в зависимости от реальной опасности нарушения закона или существенных изменений, исключающих целесообразность их продолжения.

Последующий (заключительный) контроль выполняется после того, как работа завершена или истекло отведенное для нее время. Цель его – оценить степень реализации оперативно-розыскных задач, эффективность применяемых ОРМ.

Основными ориентирами системы оценок деятельности оперативно-розыскных органов являются: повышение защищенности граждан, общества и государства от преступных посягательств, восстановления справедливости и нарушенных прав.

Оценки выводятся на основе устанавливаемых нормативными правовыми актами критериев и показателей, характеризующих результативность, качество и законность деятельности органов, осуществляющих ОРД, по выполнению возложенных на них задач. В их числе результаты выявления тяжких и особо тяжких преступлений, предупреждение и раскрытие противоправных деяний, розыск скрывшихся преступников, эффективность оказания помощи и содействия в расследовании, работа по возмещению причиненного ущерба, по раскрытию преступлений прошлых лет, производство по которым приостановлено, деятельность подразделений по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.