Лекция 17. КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ И СЛУЖЕБНЫЕ СПОРЫ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
В результате изучения данной главы студенты будут:
знать
• особенности и отличительные признаки конфликтогенности в профессиональной деятельности;
• понятийный и категориальный аппарат тематики;
• методологические принципы определения специфики конфликтов в профессиональной деятельности;
• взгляды на особенности конфликта интересов на государственной службе;
• современные представления о коррупции и ее взаимосвязь с конфликтом интересов в профессиональной деятельности;
уметь
• обобщать и систематизировать проблематику конфликтогенности в профессиональной деятельности;
• идентифицировать и классифицировать конфликтные ситуации в профессиональной деятельности;
• анализировать и интерпретировать личную заинтересованность служащих в их профессиональной деятельности;
• разрабатывать и осуществлять меры по предотвращению конфликта интересов;
• решать задачи, связанные с коррупцией в профессиональной деятельности;
• применять теоретические знания к служебным спорам;
• использовать полученные знания о методах разрешения служебных споров;
владеть
• методами определения конфликта интересов в профессиональной деятельности;
• современными технологиями анализа конфликтных ситуаций в профессиональной деятельности;
• навыками системного анализа конфликта интересов в служебной деятельности;
• навыками поиска информации, необходимой для разрешения служебных споров.
Конфликт интересов на гражданской или муниципальной службе
Конфликтогенность в науке определяется как психологическая особенность человека, проявляющаяся в том, что он выступает в качестве реального или потенциального источника межличностных конфликтов.
Конфликтогенность обнаруживается в том, что там, где появляется конфликтогенный человек, по его вине часто возникают конфликты между людьми, и он сам своим поведением провоцирует людей на конфликты.
Данная зависимость является двусторонней. Успешная в профессиональной деятельности личность менее конфликтна, нежели та, которая не смогла себя реализовать в процессе выполнения трудовых обязанностей. Однако, с другой стороны, конфликтному человеку сложнее стать успешным в профессиональной деятельности, поскольку зачастую успех отдельного профессионала – это успех команды. Конфликтогенный же человек, лишенный поддержки команды (коллег, подчиненных), с бо́льшим трудом достигает успеха, поскольку ему трудно завоевать авторитет, сложно доказать свою значимость и профессионализм[1].
При этом следует заметить, что развитие производственных отношений всегда сопровождается возникновением конфликтных ситуаций. Конфликтная ситуация – это ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные или несовпадающие цели и средства их достижения. Под конфликтом понимается появление объекта и предмета конфликта, субъектов (т.е. сторон конфликта) и противоположных или несовпадающих интересов на одном поле.
При таком подходе конфликт является в некотором смысле движущей силой производственных отношений при условии, что всегда есть согласованное решение. Благодаря этому социально-трудовой конфликт предстает в качестве проявления социально-экономических и производственных отношений, выделяются его структурные компоненты для решения задач исследования[2].
Анализ конфликта как происходящего в условиях трудовой деятельности явления позволяет выделить его существенные стороны:
– экономическую, связанную с обменом и распределением ресурсов производства;
– социальную, складывающуюся на базе трудовых отношений социальных групп и индивидов но поводу их актуальных потребностей в сфере производственной деятельности (оплаты и организации, условий и охраны труда и др.)[3].
Риски конфликта интересов обычно возникают на двух уровнях – организационном и личном.
Организационный конфликт интересов возникает в том случае, когда в силу иных видов деятельности или взаимоотношений государственная или муниципальная организация, ее органы не в состоянии оказывать услуги беспристрастно, объективность организации при выполнении возложенных на нее функций нарушается или может быть нарушена, либо у этой организации появляются слишком большие конкурентные преимущества.
Личный конфликт интересов представляет собой ситуацию, когда частные интересы человека, такие как профессиональные связи вне государственной или муниципальной службы, личные финансовые активы, вступают в реальное или мнимое противоречие с выполнением им служебных обязанностей.
Зарубежный опыт
В европейской юридической практике конфликт интересов весьма часто характеризуется как конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций[4].
В "Рекомендации № R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о Кодексах поведения для государственных служащих", принятой 106-й сессией Комитета министров 11 мая 2000 г., указано, что личная заинтересованность не должна влиять на прохождение государственной службы, исполнение человеком своих должностных обязанностей. В п. 2 ст. 21 указано, что "государственный служащий не должен пытаться влиять в частных целях на какое-либо лицо или организацию, в том числе на других государственных служащих, пользуясь своим служебным положением или предлагая им личные выгоды".
Конфликт интересов на государственной (муниципальной) службе – это ситуация, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Для государственной службы РФ термин "конфликт интересов" является относительно новым. Процедура урегулирования конфликта интересов является одним из элементов антикоррупционного механизма в рамках государственной и муниципальной службы.
Вместе с тем следует понимать, что конфликт интересов и коррупция – это не одно и то же. В некоторых случаях конфликт интересов существует в отсутствие коррупции, и наоборот. Например, служащий, принимающий решение, в котором у него есть личная заинтересованность, может действовать совершенно справедливо в рамках закона, и при этом в его решении нет никакой коррупционной составляющей. Другой государственный служащий мог взять взятку (акт коррупции) за принятие решения, которое бы он и так принял в любом случае без какого-либо конфликта интересов, связанного с его действиями.
Верно также и то, что в большинстве случаев коррупция возникает, когда предшествовавший личный интерес оказывал ненадлежащее влияние на результат работы государственного или муниципального служащего. Это причина, по которой следует рассмотреть вопрос о предупреждении конфликтов интересов в качестве составляющей более широкой политики по предупреждению коррупции и борьбе с ней. В рамках данного контекста политика в отношении конфликта интересов является важным средством для построения целостности государственного и муниципального властного сектора, а также для защиты и продвижения демократии.
Впрочем, коррупция – это больше, чем взяточничество. Коррупция затрагивает политическую сферу. Это означает, что все виды действий, при которых политические деятели (включая государственных должностных лиц) нарушают правила демократической политической игры и ставят свои личные интересы превыше всего. К примеру, правила демократической политической игры предусматривают, что государственные служащие не должны злоупотреблять своей властью в пользу прямых или косвенных частных интересов. Злоупотребление властью имеет место не только тогда, когда они нарушают закон, но и тогда, когда они нарушают правила общественной этики с целью увеличения своего благосостояния или личной власти.
Очевидно, что коррупция является важной угрозой для демократических институтов и процессов. Она несет негативные политические, экономические и социальные последствия. С политической точки зрения коррупция снижает качество демократии и государственной деятельности и создает негативный социальный капитал.
При высоком уровне коррупции отсутствует политическое равенство; в тех политических режимах, где власть принадлежит коррумпированным кланам, устанавливается преференциальный режим для наиболее коррумпированных лиц. В самых коррумпированных странах коррумпированные чиновники и служащие заинтересованы в поддержании неэффективной государственной администрации, поскольку тогда они смогут избирательно предлагать свою защиту от такой неэффективности.
Коррупция препятствует развитию экономики и не поощряет инвестирование. С социальной точки зрения она способствует экономическому и психологическому неравенству и узкоспециализированному, эксклюзивному доверию. Специализированное доверие препятствует развитию общего и всестороннего доверия, в то время как общее доверие является важнейшей составляющей социальной солидарности и формирования справедливой политики.
В табл. 17.1 представлены меры по предупреждению коррупции в системе органов государственной власти.
Таблица 17.1
Меры по предупреждению коррупции в системе органов государственной власти[5]
|
Направление |
Мероприятия |
|
|
Нормативное обеспечение, закрепление стандартов поведения и декларация намерений |
Разработка и принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации. Разработка и внедрение положения о конфликте интересов, декларации о конфликте интересов. Разработка и принятие правил, регламентирующих вопросы обмена деловыми подарками и знаками делового гостеприимства. Присоединение к Антикоррупционной хартии российского бизнеса. Введение в договоры, связанные с хозяйственной деятельностью организации, стандартной антикоррупционной оговорки. Введение антикоррупционных положений в трудовые договоры работников |
|
|
Разработка и введение специальных антикоррупционных процедур |
Введение процедуры информирования работниками работодателя о случаях склонения их к совершению коррупционных нарушений и порядка рассмотрения таких сообщений, включая создание доступных каналов передачи обозначенной информации (механизмов "обратной связи", телефона доверия и т.п.). Введение процедуры информирования работодателя о ставшей известной работнику информации о случаях совершения коррупционных правонарушений другими работниками, контрагентами организации или иными лицами и порядка рассмотрения таких сообщений, включая создание доступных каналов передачи обозначенной информации (механизмов "обратной связи", телефона доверия и т.п.). Введение процедуры информирования работниками работодателя о возникновении конфликта интересов и о порядке урегулирования выявленного конфликта интересов. Введение процедур защиты работников, сообщивших о коррупционных правонарушениях в деятельности организации, от формальных и неформальных санкций. Ежегодное заполнение декларации о конфликте интересов. Проведение периодической оценки коррупционных рисков в целях выявления сфер деятельности организации, наиболее подверженных таким рискам, и разработки соответствующих антикоррупционных мер |
|
|
Обучение и информирование работников |
Ежегодное ознакомление работников под роспись с нормативными документами, регламентирующими вопросы предупреждения и противодействия коррупции в организации. Проведение обучающих мероприятий по вопросам профилактики и противодействия коррупции. Организация индивидуального консультирования работников но вопросам применения (соблюдения) антикоррупционных стандартов и процедур |
|
|
Обеспечение соответствия системы внутреннего контроля и аудита организации требованиям антикоррупционной политики организации |
Осуществление регулярного контроля соблюдения внутренних процедур. Осуществление регулярного контроля данных бухгалтерского учета, наличия и достоверности первичных документов бухгалтерского учета. Осуществление регулярного контроля экономической обоснованности расходов в сферах с высоким коррупционным риском: обмены деловыми подарками, представительские расходы, благотворительные пожертвования, вознаграждения внешним консультантам |
|
|
Привлечение экспертов |
Периодическое проведение внешнего аудита. Привлечение внешних независимых экспертов при осуществлении хозяйственной деятельности организации и организации антикоррупционных мер |
|
|
Оценка результатов проводимой антикоррупционной работы и распространение отчетных материалов |
Проведение регулярной оценки результатов работы по противодействию коррупции. Подготовка и распространение отчетных материалов о проводимой работе и достигнутых результатах в сфере противодействия коррупции |
|
Политика в отношении конфликтов интересов также является частью выявления и расследования коррупционных преступлений, поскольку определенные документы из этой политики, такие как декларация о доходах или декларация об имуществе членов семьи, могут оказать существенную помощь в выявлении коррупционных нарушений.
Согласованные, системные усилия по разрешению ситуаций конфликта интересов укладываются в рамки трех стратегий:
1) выявление потенциального конфликта интересов;
2) предупреждение возникновения конфликта интересов;
3) предотвращение негативных последствий конфликта интересов.
Выявление конфликта интересов на государственной (муниципальной)
службе может осуществляться посредством:
– анализа информации, предоставляемой государственным служащим о себе в соответствии с требованиями законодательства о государственной службе;
– личных заявлений государственного служащего о возможном конфликте интересов в соответствии с требованиями законодательства;
– заявлений третьих лиц, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного служащего, связанных с конфликтом интересов.
Предупреждение возникновения конфликта интересов может быть реализовано путем установления:
– запрета заниматься определенными видами деятельности или осуществлять определенные действия;
– разрешительного порядка занятия определенными видами деятельности или осуществления определенных действий;
– обязательного уведомления о занятии определенными видами деятельности.
Предотвращение негативных последствий конфликта интересов может быть связано со следующими решениями:
– отстранение (временное или постоянное) государственного служащего от выполнения обязанностей (реализации функций), в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов;
– усиление контроля деятельности государственного служащего, в ходе которой возникает конфликт интересов;
– коллегиальное принятие решений по вопросам, с которым связан конфликт интересов.
Наиболее важными и распространенными в мировой практике мерами по предотвращению и предупреждению конфликтов интересов являются:
– ограничения по дополнительной занятости;
– декларирование личных доходов;
– декларирование семейных доходов;
– декларирование личного имущества;
– декларирование семейного имущества;
– декларирование подарков;
– безопасность и контроль доступа к внутренней информации;
– публичное раскрытие деклараций о доходах и имуществе;
– ограничения и контроль коммерческой деятельности после увольнения с государственной (муниципальной) службы;
– ограничения и контроль подарков и иных форм льгот;
– ограничения и контроль внешних параллельных назначений (например, в НПО, политической организации или государственной корпорации);
– дисквалификация и увольнение государственных должностных лиц с государственной должности, когда участие в переговорах или принятии конкретного решения ставит их в конфликтную позицию.
Государственные и муниципальные служащие должны стараться избегать ситуаций, когда они могли бы извлечь личную выгоду или дать возможность другим извлечь личную выгоду из решений, принимаемых ими в рамках осуществления профессиональной деятельности. При этом служащим важно знать, каким образом их действия в отсутствие объяснений могут быть восприняты или истолкованы другими. Порой то, как конфликт интересов воспринимается людьми, создает не меньшую проблему этического характера, чем сам этот конфликт интересов. Ситуации, в которых сталкиваются противоположные интересы, необязательно подразумевают совершение какого-либо проступка. Однако если они не будут выявлены и должным образом урегулированы, они могут поставить под угрозу нс только деятельность того или иного органа государственной (муниципальной) власти, но и государственную и муниципальную службу в целом.
Для государственной (муниципальной) службы небезразлично то, каким образом частные финансовые дела служащего могут повлечь за собой потенциальные конфликты интересов. В связи с этим служащим не следует иметь финансовых интересов в каком-либо частном предприятии, если сам человек или предприятие могут извлечь выгоду из такой связи благодаря должности, которую этот служащий занимает. Служащий, в свою очередь, обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности.
Статьей 11 Федерального закона от 25.12.2008 №273-Ф3 "О противодействии коррупции"[6] предусмотрена обязанность служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Статья 12.5. Федерального закона от 25.12.2008 №273-Ф3 "О противодействии коррупции" гласит, что федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами для лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы, в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения.
В данном контексте представляется важным знание служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но и требований, предъявляемых к служебному поведению.