Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, Выводы - Этика и этикет государственной и муниципальной службы

Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе

"Я знаю только два пути, ведущие к выбору добра, — писал Э. Фромм в "Кредо". — Первый заключается в служении и подчинении моральным устоям. Второй путь — развивать чувство добра, делая хорошее и правое. Говоря о чувстве добра, я не имею в виду удовольствие во фрейдовском смысле. Я сошлюсь на знакомое многим чувство повышенной включенности в жизнь, когда человек находит подтверждение своих возможностей и своей идентичности"^[1].

Деформации ценностных ориентации государственных и муниципальных служащих как проявление незрелости их нравственной культуры, неосознание или игнорирование социального назначения своей профессиональной деятельности обнаруживают себя в ситуациях выбора между добром и злом, справедливостью и несправедливостью, законопослушностью и незаконностью, ответственностью и безответственностью, личным и общественным интересом. Особенно это проявляется в случае, когда такой выбор осуществляется в условиях несовершенной правовой базы и широкого поля личного усмотрения, а личный интерес вытесняет чувство долга и подталкивает к отступлению от требований должной морали.

Конфликт интересов — тот пробный камень, где проверяются на прочность нравственные устои личности, степень се зрелости; та грань, за которой наступает или может наступить коррупционное действие.

Однако не следует смешивать понятия конфликта интересов и коррупционного действия. Правовое определение коррупции дано в Федеральном законе "О противодействии коррупции".

Коррупция — злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуй либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение деяний, указанных выше, от имени или в интересах юридического лица (п. 1 ст. 1 указанного Закона).

Проблема коррупции носит комплексный характер. Одним из путей се преодоления и профилактики является предотвращение, своевременное выявление и урегулирование конфликта интересов.

Понимание термина "конфликт интересов", несмотря на то, что он благодаря принятым федеральным законам получил правовую интерпретацию, вызывает определенные трудности, что связано с многогранностью основного понятия — интерес.

Интерес (лат. interest — имеет значение, важно) — реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями — мотивами, помыслами, идеями и т.д. — участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп.

Социологическая интерпретация понятия интереса выделяет из многообразия граней этого понятия:

1) сосредоточение внимания и действий на достижении определенных целей;

2) факторы, активизирующие интересы человека, группы, общности;

3) осознанные потребности;

4) возможность полного развития своих возможностей и самого себя.

Исторический экскурс

Проблема интереса занимала ученых на протяжении многих веков. Аристотель считал, что достижение благополучия, которое является высшей целью жизни человека, состоит в удовлетворении его интересов^[2]. К. Гельвеций рассматривал интерес как основу деятельности людей. "Интерес есть всесильный волшебник, изменяющий в глазах всех существ вид предмета". Противоречия между своим интересом и долгом, который выражает общественный интерес, возникают вследствие ошибочного понимания человеком своего интереса и проявления корысти. Снять это противоречие, считал Гельвеций, можно просвещением, т.е. разъяснением разумных оснований общественной жизни.

Постепенно понятие интереса в истории этических учений стало идентифицироваться с эгоизмом, замкнутым на материальной выгоде, выражаясь в формуле "Я есть то, что имею".

Возвращение к классическому пониманию сущности интереса выражено в формуле Э. Фромма: "Человек имеет только один действительный интерес, а именно полное развитие своих задатков, осуществление себя как человека".

В социологии понятие "интерес" появилось в XIX в., став одним из ее ключевых понятий. Современные ученые трактуют понятие "интерес" как свойство любого социального субъекта, выступающее в качестве побудительного механизма познания и деятельности, подталкивающего данного индивида к более глубокому ознакомлению с новыми фактами, событиями, теориями в любой сфере действительности, к преобразованию последней в соответствии со своими устремлениями, представлениями, целями.

Интересы пронизывают все сферы жизнедеятельности человека, раскрывая их социальную природу, постоянно демонстрируя, что любой жизненный акт так или иначе затрагивает отношения с другими людьми, с обществом, с социальными группами. В духовной жизни интересы получают свое завершение, оформление через формирование определенных стереотипов культуры, через признание обязательными определенных форм жизнедеятельности людей. Законные интересы государственных и муниципальных служащих поддерживаются их социально-правовым статусом. Противоречие, возникающее между интересами, порождает конфликт.

Конфликт (лат. — столкновение) — столкновение сторон, мнений, сил; высшая стадия развития противоречий в системе отношений людей, социальных групп, социальных институтов, общества в целом.

Необходимо различать объект конфликта как ценность, по поводу которой возникает столкновение интересов, и предмет конфликта — сами противоречия, которые возникают между сторонами конфликта. Объект конфликта интересов возникает лишь тогда, когда человек осознает его как причину своей потребности^[3].

В Западной Европе, США и других странах термин "столкновение интересов", или "коллизии интересов", используется в нормативных актах при урегулировании ситуаций, в которых сталкиваются противоположные позиции, мотивы и убеждения и могут совершаться различные поступки, взаимно исключающие друг друга. Например, этой проблеме посвящен раздел II "Коллизии интересов и отказ от права" Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 28 января 1997 г. В июне 2003 г. Советом Организации экономического сотрудничества и развития было одобрено Руководство по разрешению конфликтов интересов на государственной службе.

В Модельном кодексе поведения государственных служащих, утвержденном Комитетом министров Совета Европы в 2000 г. в качестве одной из мер противодействия коррупции, столкновение интересов определяется как ситуация, "когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей"^[4]. В понятие "личная заинтересованность" данный Кодекс включает любую выгоду для государственного служащего лично или для его семьи, родственников, друзей и близких, для лиц и организаций, с которыми он имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения, а также любые финансовые или гражданские обязательства, которые несет государственный служащий.

В Руководстве по разрешению конфликтов интересов на государственной службе, одобренном Советом Организации экономического и социального развития (ОЭСР) в июне 2003 г., определение конфликта интересов имеет более лаконичный и практичный характер: "конфликт интересов — это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций.

В российское правовое ноле понятия "конфликт интересов" и "личная заинтересованность" были введены федеральными законами "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О противодействии коррупции".

Конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять ira надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Подобное понимание сущности конфликта интересов в системе государственной службы позволяет избежать упрощенного подхода к пониманию этого явления как простого противоречия между личными интересами государственного служащего и общественными интересами государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп.

При такой интерпретации понятия в число проявлений конфликта интересов входят не только ситуация, при которой уже фактически возник неприемлемый конфликт между личным интересом государственного служащего и его должностными функциями, но и те ситуации, когда существует очевидный или потенциальный конфликты интересов. Данное определение расширяет рамки содержания понятия "конфликт интересов", введя понятие "личная заинтересованность". Таким образом, подчеркивается, что конфликт интересов предполагает прежде всего наличие личной заинтересованности.

Под личной заинтересованностью государственного и муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Рис. 4.2. Алгоритм служебного поведения государственного и муниципального служащего в ситуации конфликта интересов

Расширенное понимание конфликта интересов позволяет классифицировать конфликты интересов, выделяя очевидный (реальный), потенциальный (возможный) и мнимый его виды.

Реальный конфликт интересов возникает, когда уже возникла ситуация, повлекшая за собой ненадлежащее исполнение служащим должностных обязанностей, дающая основание сомневаться в добросовестности должностного лица и требующая конкретных мер по се разрешению и ликвидации. Реальный конфликт может носить текущий характер или существовать в определенный период в прошлом.

Потенциальный конфликт интересов может существовать, когда у чиновника есть личные интересы, которые еще не привели, но могут привести к конфликту интересов, если в будущем ему предстоит выполнять соответствующие официальные обязанности, которые могут вступать в конфликт с его личными интересами. Такая ситуация требует ранней идентификации возникновения конфликта интересов путем служебных разоблачений с целью предупреждения ущерба, который могут нанести обществу и государству потенциальные отклонения в профессиональной деятельности и поведении государственных и муниципальных служащих

Мнимый (кажущийся) конфликт интересов существует тогда, когда реальный конфликт интересов отсутствует, но поведение должностного лица негативно оценивается в общественном сознании и "возникает мнение о том, что частные интересы государственного должностного лица способны неправомерным образом повлиять на выполнение им функциональных обязанностей, хотя в реальности этого не происходит. Таких ситуаций также следует избегать, т.к. они наносят вред репутации государственного служащего и подрывают доверие к государственному органу, который он представляет.

Примером неправомерного поведения должностного лица своим служебным положением является ситуация, когда личный интерес "фактически скомпрометировал надлежащее выполнение государственным должностным лицом своих официальных обязанностей".

Ситуация конфликта интересов в системе государственной и муниципальной службы может возникать не только на индивидуальном уровне, но и на уровне организации в целом. Личностный и корпоративный виды конфликта интересов различают по предпосылкам возникновения и по характеру их проявления.

Конфликт интересов в профессиональной среде государственных и муниципальных служащих может проявляться в незаконных или неэтичных действиях, вступающих в противоречие с должностной моралью вследствие невысокого уровня личной нравственной культуры, несовершенства законодательства и нормативной базы, оставляющего широкое поле для личного усмотрения в процессе выполнения чиновником своих обязанностей, отсутствием системы контроля и отчетности.

Возникновение корпоративного конфликта интересов также связывается с несовершенством законодательства и отсутствием системы контроля, что создает благоприятные, а подчас и бесконтрольные условия для неэффективного расходования средств, лоббирования отдельных поставщиков.

Конфликты интересов в государственной и муниципальной службе возникают прежде всего в таких основных сферах, как управление государственной и муниципальной собственностью, приватизация государственного и муниципального имущества, поступление на государственную и муниципальную службу и увольнение с этой службы, предпринимательская и коммерческая деятельность, проведение тендеров, торгов и закупок и др.

Социальная опасность конфликтов интересов заключается в том, что их последствия выходят далеко за пределы государственной и муниципальной службы, проявляясь в самых разных сферах жизни и деятельности. Они ведут к нарушению конституционных прав и свобод граждан, подрывают доверие к власти, наносят ущерб престижу государственного органа.

В среде кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих конфликты интереса ведут к утрате социального смысла их деятельности, девальвации профессиональных ценностей, к формированию "двойного стандарта" морали и поведения.

54,7% экспертов проведенного в 2012 г. социологического опроса считают, что государственным служащим на их постах присуще использование служебного положения в личных корыстных целях, 46,9% отметили недобросовестное исполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, 43% — безразличное, неуважительное отношение к людям. Большинство экспертов (71,6%) отметили, что современный уровень регулирования нравственности госслужащих способствует развитию негативных явлений (коррупция, взяточничество, бюрократизм). 53,9% считают, что достаточно многие государственные служащие готовы брать взятки за оказание незаконной услуги, а 15% экспертов утверждают, что практически все чиновники готовы на это^[5].

Деформации ценностей, провоцируемые конфликтами интересов, отражаются и на гражданах, которые невольно втягиваются в систему девиантных отношений.

На вопрос "Много ли, но Вашему мнению, государственных служащих, готовых за подкуп оказать услугу?" 17,7% ответили: очень много, 62% — достаточно много^[6].

Конфликты интересов создают питательную среду для разрастания коррупции, причиняют имущественный ущерб государству (например, в виде упущенной выгоды), третьим лицам, в том числе в результате создания односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным услугам.

В условиях реформирования системы российской государственной службы и фронтального наступления на коррупцию одним из востребованных направлений научных исследований и правовой регуляции становится проблема предупреждения, выявления и разрешения конфликта интересов. Она нашла отражение:

— в федеральных законах.

от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";

от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области коррупции";

— в указах Президента РФ:

от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих";

от 21 сентября 2009 г. № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению";

от 21 сентября 2009 г. № 1066 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации".

Система мер по устранению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предусматривает, в зависимости от вида конфликта интересов, их профилактику (греч. — предохранительный, предупредительный), включающую совокупность мероприятий, направленных на предупреждение, выявление потенциального конфликта интересов, предотвращение возникновения конфликтов интересов и их негативных последствий.

Система мер по предупреждению возникновения конфликта государственных и муниципальных служащих обеспечивается путем введения в законодательство ряда требований, ограничений и запретов, а также мер ответственности за их нарушение, в том числе для лиц, уволенных с гражданской и муниципальной службы.

Так, в ст. 17 Федерального закона "О государственной службе Российской Федерации" установлен запрет:

— на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

— замещение должности гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность или на выборную должность в органе местного самоуправления;

— осуществление предпринимательской деятельности;

— приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход;

— получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждений от физических и юридических лиц в виде подарков, денежного вознаграждения, ссуды, услуг и др.;

- выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;

— использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения;

— разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера;

- публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей и др.

Отдельным категориям лиц указанным Законом запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), данным Законом предусмотрена передача принадлежащих ему ценных бумаг, акций (долей участия, паях в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" (ст. 11) вменил в обязанность государственным и муниципальным служащим принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. В целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов в соответствии с п. 4 ст. 11 указанного Закона могут применяться меры, состоящие в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Непринятие государственным или муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов Закон рассматривает как правонарушение, влекущее увольнение государственного или муниципального служащего с государственной или муниципальной службы в соответствии с законодательством РФ.

Государственный служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

— непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

— непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

- участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

- осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

- вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Своевременное выявление конфликта интересов в деятельности работников организации является одним из ключевых элементов предотвращения коррупционных правонарушений.

Выявление конфликта интересов может осуществляться путем раскрытия сведений о конфликте интересов при приеме на работу, при назначении на новую должность, по мере возникновения ситуаций конфликта интересов, а также в ходе проведения ежегодных аттестаций. Выявление конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предусматривает анализ информации, представленной государственным служащим о себе в соответствии с действующим законодательством, личных заявлений о возможном конфликте, сообщений третьих лиц, материалов публикаций.

Зарубежный опыт

В зарубежной научной литературе и практике многих стран (в частности, в США, Австралии, Великобритании, Канаде, Южной Корее, Бельгии, ЮАР, Нидерландах, Новой Зеландии, Бельгии, Японии, Норвегии) получили широкое распространение и применение так называемые служебные разоблачения. В США, Канаде для обозначения этого понятия используется термин (буквально "дутье в свисток")^[7].

В отношении государственных служащих служебные разоблачения интерпретируются как обеспеченное законом право и обязанность государственных служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, защищенных от возможного "возмездия"; информирование служащими соответствующих лиц и органов о ставших им известными противозаконных действиях их коллег и руководителей, а также других органов управления.

Механизм служебных разоблачений включен в Модельный кодекс служебного поведения государственных служащих, утвержденный Комитетом министров Совета Европы, "...государственный служащий обязан информировать компетентные органы о любых известных ему или ей нарушениях настоящего Кодекса другими государственными служащими", — говорится в документе^[8]. Этот Кодекс лег в основу проекта Федерального закона "О кодексе служебного поведения государственных служащих", который, как указывалось ранее, в начале "нулевых" годов разрабатывался в Государственной Думе. Хотя после второго чтения работа над этим проектом была приостановлена, идея использования механизмов служебных разоблачений в целях профилактики конфликта интересов не была отброшена.

Следует отметить, что Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом РФ 31 июля 2008 г., на государственных и муниципальных служащих возложены обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений; невыполнение данной обязанности влечет привлечение к дисциплинарной и иной ответственности.

Управление конфликтами интересов на государственной службе предполагает работу на различных этапах: предупреждения, выявления, разрешения и ликвидации негативных последствий. На каждом из этих этапов служебные разоблачения способны играть существенную роль в предупреждении мнимого и потенциального конфликта. Они повышают вероятность обнаружения реального, мнимого и потенциального конфликта интересов, способствуют предупреждению их появления, способствуют разрешению и ликвидации реального конфликта. Таким образом, конфликт интересов на государственной службе выступает предметом служебного разоблачения как одно из проявлений недолжного поведения государственных служащих. К сожалению, законодательного оформления идея использования механизма служебных разоблачений как средства профилактики конфликта интересов пока не получила. Использование механизма служебных разоблачений в государственной гражданской службе РФ предполагает совершенствование институциональной организации системы государственной службы, тщательную разработку нормативно и законодательно оформленных принципов, норм и правил, регулирующих повеление государственных служащих с помощью системы механизмов, одним из которых являются служебные разоблачения.

Как отмечалось ранее, чтобы привести в действие правовые регуляторы конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, законодательством предусмотрено создание в федеральных органах исполнительной власти комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Основные направления деятельности комиссий включали широкий спектр функций:

- обеспечение этичности государственной службы;

- совершенствование нормативно-правовой и методической базы обеспечения этичности государственных служащих;

- контроль за выполнением требований к служебному поведению;

- этико-профессиональное развитие государственных служащих;

- координацию работы уполномоченных органов/должностных лиц федеральных органов по управлению государственной службой;

- координацию деятельности государственных органов представительной и исполнительной власти по вопросам государственной службы;

- взаимодействие с субъектами РФ по вопросам этики государственных служащих на основе принципа совместного ведения;

— взаимодействие с институтами гражданского общества и учеными.

Положение, определившее задачи комиссий, их состав и порядок работы, было утверждено указами Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 и от 1 июля 2010 г. № 821. Таким образом, была создана нормативная база деятельности комиссий. Однако предусмотренный Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" механизм, призванный преодолеть нравственный "дефицит", нередко встречающийся в государственной службе, как один из основных факторов возникновения конфликта интересов, фактически не работает.

Причин бездействия формально созданных в государственных органах комиссий немало, но главные из них — это:

1) вспомогательный характер поставленных перед ними задач, которые сводятся лишь к содействию "государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации и урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации";

2) вытекающая из этого функциональная ограниченность, не предусматривающая планомерной, долговременной работы по этико-профессиональному развитию персонала государственной службы и систематическому контролю за соблюдением требований к служебному поведению;

3) эпизодический характер работы комиссий, обусловленный тем, что единственным основанием для проведения заседания комиссии, в соответствии с Положением, является поступившая информация о нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению или о наличии у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов: нет информации — комиссия не работает;

4) рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений предопределяет их несамостоятельную, вспомогательную роль, которая не позволяет им проявить себя в качестве активного инструмента и эффективного средства противодействия коррупции и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы;

5) разобщенность деятельности комиссий, созданных в государственных органах ввиду отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию и контроль их деятельности.

Еще одна причина неэффективности комиссий в их нынешнем статусе — в соединении в одной комиссии двух направлений деятельности: соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и взаимосвязанных, но разных как по содержанию, так и по способам решения задач, требующих разных подходов.

Обеспечение соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих — процесс долговременный, требующий выработки и реализации комплексных мер нормативного, правового, координирующего, контрольного, научно-исследовательского, методического содержания. Причем эти меры должны носить упреждающий характер, их главная цель — предупреждение нарушений профессиональной служебной этики, а не реакция на свершившийся факт. Достижение этой цели требует от комиссий планомерной методической и организационной работы по обеспечению соблюдения требований к служебному поведению, нравственному воспитанию и этико-профессиональному развитию персонала гражданской службы. Для этих целей используются единые методики, широкий арсенал учебных средств (круглые столы, семинары, мастер-классы, тестирование), кадровые технологии (собеседование, аттестация, конкурс, квалификационный экзамен), техника мониторингового наблюдения за состоянием нравственности в гражданской службе и анализа динамики происходящих в ней процессов.

Вместе с тем необходимость урегулирования конфликта интересов в государственной службе возникает лишь с появлением признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, или с возникновением конкретного факта, свидетельствующего о наличии потенциального или реального конфликта интересов. В этом случае комиссии приходится работать "по факту", на основании поступившей информации "о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов" (см.: подп. "б" п. 21 разд. IV Указа Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269). Здесь ее главная задача — установить факт наличия или отсутствия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и при установлении факта наличия личной заинтересованности дать представителю нанимателя рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов.

Таким образом, нынешний статус комиссий изначально обрекает их на неэффективность, так как не дает четкого представления о том, кто координирует или должен координировать работу комиссий, созданных в государственных органах, кто контролирует и по каким критериям осуществляет оценку этой работы, где и кем должны быть сформулированы эти критерии, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности подобных комиссий.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" в кадровых службах федеральных органов исполнительной власти были созданы структурные подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В круг функций этих подразделений входит:

— обеспечение соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов;

- принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов;

- обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;

- оказание федеральным государственным служащим консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике требований к служебному поведению;

- обеспечение реализации обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры РФ, иные федеральные государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений;

- проведение служебных проверок по фактам возникновения конфликта интересов и несоблюдения требований к служебному поведению.

Проблема предотвращения конфликта интересов как питательной среды для воспроизводства коррупционных явлений в государственной и муниципальной службе требует комплексного и последовательного решения задач. Первоочередными среди них являются:

- разработка и принятие кодекса этики государственных и муниципальных служащих как единой системы ценностей, принципов, норм и правил служебного поведения должностных лип органов управления всех уровней, а также запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение конфликта интересов как одного из источников коррупции;

- закрепление в кодексе норм, предусматривающих применение к их нарушителям правового порядка санкций и устанавливающих гарантии соблюдения норм служебного поведения, направленных на противодействие коррупции;

- создание системы специальных постоянно действующих структур, обеспечивающих мониторинг состояния этичности кадрового корпуса управленцев, контроль за выполнением требований к служебному поведению, этико-профессиональное развитие работников и координацию работы государственных органов по вопросам этики;

- наделение указанных структур необходимым статусом, достаточными полномочиями и соответствующими контрольными механизмами, обеспечивающими их действенное функционирование, формирование системы контроля за выполнением требований к служебному поведению должностных лиц органов государственного и муниципального управления, обеспечивающей реализацию принципа неотвратимости наказания за нарушение установленных требований;

— совершенствование системы этико-профессионального развития кадрового состава государственной и муниципальной службы.

Только комплексное решение данных проблем даст синергетический эффект, обеспечив успех нравственного оздоровления государственной службы как фактора морального очищения и возрождения всего российского общества, и реализацию мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Выводы

1. ОГЛАВЛЕНИЕ кодекса этики государственных и муниципальных служащих (административной этики) определяется миссией государства, сформулированной в Конституции РФ.

2. Кодекс формулирует и систематизирует требования к нравственному смыслу и социальному назначению профессиональной деятельности должностных лиц органов государственного и муниципального управления в форме этических принципов, норм и правил поведения.

3. Нравственную основу и фундамент служебной деятельности государственных и муниципальных служащих составляют принципы общественного служения, законности, лояльности, социальной ответственности, справедливости, беспристрастности и неподкупности, человечности, политической нейтральности.

4. Действенность кодекса обусловливается наличием в нем конкретных механизмов, обеспечивающих неукоснительное соблюдение заложенных в нем требований в форме этических принципов, норм и правил.

5. Причины деформации сознания государственного служащего, обнаруживающей себя во внешних проявлениях девиантного поведения, следует искать как в объективных обстоятельствах, которые сопровождают служебную деятельность государственного (муниципального) служащего, так и в субъективных характеристиках его личности.

6. Конфликт интересов — тот пробный камень, где проверяются на прочность нравственные устои личности, степень ее зрелости, тот шаг, за которым наступает или может наступить коррупционное действие.

7. Предотвращение, своевременное выявление и урегулирование конфликта интересов является одним из путей преодоления и профилактики коррупции.