Лекция 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В результате изучения дисциплины студенты должны:
знать
– понятие и сущность компетенции ЕС;
– принципы компетенции ЕС;
– категории компетенции ЕС;
– основные сферы внутренней компетенции ЕС;
– основные сферы внешней компетенции ЕС;
– цели ЕС;
– правовые основы механизма продвинутого сотрудничества государств – членов ЕС;
уметь
– оперировать юридическими понятиями и категориями, рассмотренными в гл. 3;
– анализировать юридические факты, относящиеся к вопросам, рассмотренным в гл. 3, и возникающие в связи с ними правовые отношения;
– анализировать, толковать и правильно применять изученные правовые нормы;
– принимать и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;
– осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов;
– давать квалифицированные юридические заключения и консультации;
– правильно составлять и оформлять юридические документы;
владеть
– юридической терминологией по вопросам, рассмотренным в гл. 3;
– навыками работы с правовыми актами по изученной теме;
– навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, разрешения правовых проблем и коллизий, возникающих в процессе реализации компетенции ЕС.
Компетенция Европейского Союза: общая характеристика
Понятие и сущность компетенции Европейскою Союза
Осуществляя правовое регулирование общественных отношений с участием государств-членов, физических и юридических лиц, Европейский Союз также подчинен в своих действиях нормам права.
Юридические границы деятельности ЕС, как и любой публично-правовой организации, характеризует понятие "компетенция". Союз в лице своих институтов, органов, учреждений и должностных лиц вправе совершать не любые действия и не по всем вопросам общественной жизни. Он может это делать лишь тогда, когда является "компетентным", т.е. обладает компетенцией в соответствии со своими учредительными документами.
Компетенция ЕС складывается из двух взаимосвязанных элементов:
1) с одной стороны, предметы ведения – различные сферы общественной жизни, в отношении которых ЕС может принимать меры, в том числе издавать правовые акты. Знание предметов ведения (предметной компетенции) дает возможность лучше уяснить предмет регулирования права ЕС, ибо он, как правило, не может выходить за рамки тех областей, которые подведомственны ЕС;
2) с другой – полномочия – права и обязанности ЕС в подведомственных ему сферах общественной жизни. Как и в любой организации, полномочия Союза осуществляют его руководящие органы – институты ЕС (о них пойдет речь в гл. 4).
Итак, компетенция Европейского Союза – это совокупность его предметов ведения и полномочий. По своему характеру она является властной компетенцией (компетенцией публичной власти), так как включает в себя полномочия по изданию юридически обязательных актов как для государств-членов, так и для граждан и юридических лиц.
По своему происхождению компетенция Союза является делегированной компетенцией: она образована за счет уступки государствами-членами части своих суверенных прав в пользу ЕС.
На делегированное происхождение компетенции ЕС прямо указывает первый абзац ст. 1 базового учредительного документа организации – ДЕС: "Настоящим Договором Высокие Договаривающиеся Стороны учреждают между собой Европейский Союз (далее именуемый “Союз”), которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей". Данная черта также возведена в разряд одного из принципов компетенции ЕС, который будет рассмотрен в 3.3 – "принцип наделения компетенцией".
О делегированном происхождении компетенции ЕС также напоминает Декларация о разграничении компетенции, одобренная правительствами государств-членов при подписании Лиссабонского договора. В Декларации отмечается, что при пересмотре в дальнейшем учредительных документов ЕС они могут принять
решение не только об увеличении компетенции ЕС, но и о ее сокращении.
Следствием делегированного происхождения компетенции ЕС является наличие у всех государств-членов права совместно участвовать в ее реализации. Государства-члены участвуют в реализации компетенции Союза, в первую очередь, через своих представителей в межправительственных институтах ЕС – Европейском совете, определяющем общие политические ориентиры и приоритеты, и Совете ЕС (Совете), который, в частности, осуществляет на европейском уровне законодательную функцию (совместно с Европейским парламентом, представляющим граждан Союза в целом).
В соответствии со ст. 10 ДЕС, закрепляющей принцип представительной демократии в нраве ЕС:
"Граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте.
Государства-члены представлены в Европейском совете своими главами государств или правительств, а в Совете – своими правительствами, которые сами являются демократически ответственными перед их национальными парламентами либо перед их гражданами".
Представители исполнительной, судебной власти, регионов и муниципалитетов государств-членов также входят в состав других институтов, органов, учреждений ЕС, например Совета управляющих Европейского центрального банка (ст. 283 ДФЕС); экспертного комитета, осуществляющего предварительное рассмотрение кандидатур в Суд ЕС (ст. 255 ДФЕС); отраслевых комитетов на уровне сотрудников национальных министерств, которые контролируют процесс реализации Европейской комиссией возлагаемых на нее исполнительных полномочий (ст. 291 ДФЕС), Комитета регионов – консультативного органа ЕС в составе представителей органов регионального и местного самоуправления государств-членов (ст. 300 ДФЕС) и др.
Право участвовать в реализации компетенции ЕС в настоящее время гарантировано и высшим органам законодательной власти государств-членов – национальным парламентам (ст. 12 ДЕС и Протокол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе, приложенный к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором).
В частности, национальным парламентам в обязательном порядке направляются проекты всех новых законодательных актов ЕС и иные документы, относящиеся к законодательной деятельности ЕС (раздел I Протокола "Информация, предназначаемая для национальных парламентов"). По общему правилу, для высказывания своей позиции по законопроекту ЕС национальные парламенты располагают двухмесячным сроком: "Срок в восемь недель выдерживается между тем моментом, когда проект законодательного акта представляется в распоряжение национальных парламентов на официальных языках Союза и днем, когда данный проект включается в предварительную повестку дня Совета с целью его принятия или принятия но нему позиции в рамках законодательной процедуры" (ст. 4 Протокола).
Национальные парламенты также участвуют в межпарламентском сотрудничестве на уровне ЕС (раздел II Протокола "Межпарламентское сотрудничество"). Важнейшей его формой является Конференция парламентских органов, специализирующихся по делам Союза, образованная в 1989 г. под названием COSAC[1]. Заседания Конференции проводятся не реже одного раза в полугодие. Их участниками являются члены парламентских комиссий или иных структурных подразделений национальных парламентов, занимающихся вопросами ЕС и европейской интеграции (например, делегации по делам Европейского Союза Национального собрания и Сената Франции). От каждого национального парламента на Конференцию направляется не более шести депутатов; столько же представителей направляет Европейский парламент.
В соответствии со ст. 10 Протокола: "Конференция парламентских органов, специализирующихся по делам Союза, может представлять вниманию Европейского парламента, Совета и Комиссии любые вклады [т.е. анализы, предложения], которые она сочтет уместными. Кроме того, данная Конференция содействует обмену информацией и передовой практикой между национальными парламентами и Европейским парламентом, в том числе между их специализированными комиссиями. Конференция также может организовывать межпарламентские конференции по специальным темам, в частности, для обсуждения вопросов общей внешней политики и политики безопасности, включая общую политику безопасности и обороны. Вклады конференции не имеют обязательной силы для национальных парламентов и не предрешают их позиции".
В соответствии с собственным регламентом, утвержденным в 2011 г.[2], Конференция стремится принимать свои вклады "широким консенсусом". Если это не удается, то достаточно 3/4 поданных голосов (каждая делегация имеет по два голоса).
Объем компетенции ЕС постоянно возрастал на всех этапах его истории и еще более увеличился после реформы Лиссабонского договора 2007 г. Европейское объединение угля и стали – первое из Европейских сообществ, положенных в основу Союза, – являлось организацией специальной компетенции, которая охватывала лишь две отрасли промышленности (угольную и сталелитейную). После создания в 1957 г. ЕЭС, а также Евратома предметы ведения будущей первой опоры Союза были распространены на всю экономическую систему.
Наконец, после создания на базе Европейских сообществ Европейского Союза компетенция ЕС стала охватывать все основные сферы общественной жизни, т.е. стала подлинно общей компетенцией. В то же время после реформы Лиссабонского договора наряду с ЕС продолжает функционировать формально самостоятельная организация государств-членов, имеющая специальную компетенцию, – Евратом. Поскольку Евратом поставлен под управление институтов ЕС, его компетенцию можно рассматривать как дополнительный элемент компетенции ЕС, дополняющий ее вопросами управления интеграционными процессами в ядерной сфере.
Общей тенденцией эволюции компетенции Европейского Союза является ее расширение по мере развития интеграционных процессов между государствами – членами ЕС и их народами. Новым шагом в этом направлении стал Лиссабонский договор 2007 г. Он включил в компетенцию ЕС ряд новых сфер и направлений деятельности (в частности, космос, туризм, гражданскую оборону, гуманитарную помощь, энергетику). Лиссабонский договор также расширил полномочия ЕС в некоторых сферах общественной жизни, которые были включены в его компетенцию на предыдущих этапах европейской интеграции (например, в области охраны окружающей среды).