Комиссия международного права ООН (КМП ООН)

Данная Комиссия была учреждена в 1947 г. резолюцией ГА ООН 174 (II); весной 1949 г. прошла ее первая сессия. В целом КМП ООН внесла и вносит большой вклад в развитие международного морского права, международного уголовного права, международного экологического права, права договоров, дипломатического и консульского права, института правопреемства государств, институтов ответственности государства и международных организаций. При этом следует отметить и ряд негативных тенденций, присутствующих в работке КМП ООН. В частности, судьба многих документов, столь долго разрабатывавшихся в рамках КМП ООН, остается весьма туманной. Это касается в первую очередь проектов "Ответственности государств и международных организаций за международно-противоправные деяния", которые были приняты в качестве приложений к резолюциям ГА ООН без указания дальнейшей судьбы данных документов, а также документов по проблематике фрагментации международного права и односторонним актам государств, которые только приняты ГА ООН к сведению^[1].

Сегодня нет монополии КМП ООН по кодификации и прогрессивному развитию международного права. КМП ООП создавалась в исторических условиях, когда отсутствовали другие международные организации, занимающиеся кодификацией международного права, когда международное право нс было столь развитым. Сегодня существует большое количество специализированных международных организаций и органов, в рамках которых идет процесс кодификации международного права, а также процесс создания "мягкого права".

Например, международное морское право продолжает кодифицироваться в рамках ИМО, международное космическое право – в рамках Комитета по мирному использованию космического пространства. ЮНЕСКО занимается кодификацией международного права в сфере культурного сотрудничества, а СПЧ ООН (до 2006 г. – Комиссия по правам человека) разрабатывает проекты международных договоров в области поощрения и защиты прав человека и т.д.

В целом процесс создания норм международного права можно представить следующим образом. После предварительного утверждения проекта международного договора на уровне вспомогательного органа международной организации, разработавшего его текст, проект вносится на согласование его высшим органом международной организации, состоящим из представителей государств – членов организации, выступающих в официальном качестве в целях его обсуждения и согласования позиций по принятию текста договора или дальнейшей его модификации. По общему правилу – сначала определяется орган, специально уполномоченный разработать проект будущего соглашения в целом или какую-либо его часть. Орган, давший указание о составлении проекта соглашения, обычно контролирует работу данного органа посредством дачи общих рекомендаций относительно содержания будущего проекта, а также принимает решение об установлении четких правил разработки текста проекта. После утверждения текста проекта органом, его разработавшим, он тщательно изучается заинтересованными органами, а затем передается на рассмотрение пленарного органа международной организации, уполномоченного принять решение о способах окончательного принятия текста соглашения, которые могут включать в себя как одобрение проекта соглашения с рекомендацией государствам о заключении конвенции, так и созыв международной конференции для заключения конвенции.

Международные организации часто выполняют функции депозитария международных договоров. Так, в соответствии со ст. 102 Устава ООН "всякий договор и всякое международное соглашение, заключенное любым членом Организации после вступления в силу настоящего Устава, должны быть, при первой возможности, зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы". При этом на Секретариат ООН возложена задача по опубликованию в сборниках договоров ООН United Nations Treaty Series международных правовых актов, принятых в рамках ООН. Следует отметить, что по общему правилу в соответствии со ст. 80 Венской конвенции о праве международных договоров1969 г. договоры после вступления их в силу направляются в Секретариат ООН для их регистрации или для хранения в делах и занесения в перечень в зависимости от случая и для опубликования. Данное положение отражено и в ст. 81 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.

Можно выделить три основных вида непосредственной правотворческой деятельности ММПО:

1) заключение международными организациями международных соглашений;

2) принятие решений, определяющих поведение государств – членов организации по основным вопросам ее деятельности;

3) принятие решений по внутриорганизационным вопросам организации.

В современной доктрине международного права выделают несколько классификаций соглашений с участием ММПО. Так, например, профессор Г. И. Тункин приводит следующую классификацию:

– договоры, заключаемые между международными организациями;

– договоры, заключаемые между международными организациями и государствами^[2].

При этом в качестве примера договоров, заключаемых между международными организациями, можно привести соглашения о сотрудничестве, соглашения о правопреемстве, соглашения между органами организации и др. Примером договоров между государствами и организациями могут служить соглашения о штаб-квартирах, соглашения об оказании технической помощи, соглашения о вооруженных силах, соглашения о гарантиях и др.

Э. С. Кривчикова приводит следующую классификацию соглашений с участием ММПО:

– соглашения между международными организациями (соглашения о сотрудничестве, соглашения об ассоциации, соглашения о правопреемстве);

– соглашения между международными организациями и государствами (институционные соглашения, т.е. соглашения о статусе международной организации в ее отношениях с государствами: соглашения о месте пребывания, соглашения об ассоциированных членах);

– функциональные соглашения, т.е. соглашения, направленные на реализацию целей организации (соглашения о технической помощи, соглашения о финансовой помощи, соглашения об опеке, соглашения о предоставлении вооруженных сил и других видах военной помощи)^[3].

Механизм заключения международных договоров с ММПО нашел свое отражение в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (далее – Венская конвенция 1986 г.). Данной Конвенцией предусмотрены следующие стадии заключения соглашений с международными организациям:

– составление и принятие текста договора;

– установление аутентичности текстов договора;

– выражение согласия на обязательность договора.

Несмотря на тот факт, что Венская конвенция 1986 г. не вступила в силу, многие ее положения являются сегодня нормами международного обычного права. Следует отметить, что Венская конвенция 1986 г., кодифицировав соответствующие нормы международного права, тесно взаимосвязана с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. (далее – Венская конвенция 1969 г.). Более того, статьи обеих конвенций содержат аналогичные положения. Вместе с тем Венская конвенция 1986 г. разработана и принята с учетом особенностей международно-правого положения международных межправительственных организаций. Согласно ст. 73 этой Конвенции в отношениях между государствами – участниками Венской конвенции 1969 г. отношения этих государств в соответствии с договором между двумя или более государствами и одной или несколькими международными организациями регулируются данной Конвенцией.

Однако Венская конвенция 1969 г. не содержит определения понятия "заключение международного договора". Таким образом, речь в ней идет прежде всего о порядках и стадиях заключения международного договора. Профессор А. X. Абашидзе подчеркивает, что заключение международного договора представляет собой процесс, состоящий из последовательных стадий – начиная от договорной инициативы и заканчивая выражением согласия субъекта на обязательность для него данного международно-правового акта; при этом сама процедура заключения международного договора на его юридическую силу не влияет^[4].

В соответствии со ст. 6 Венской конвенции 1986 г. правоспособность международной организации заключать международные договоры регулируется правилами этой организации. Таким образом, международная организация вправе заключать лишь те международные соглашения, которые необходимы для выполнения ею своих функций и целей.

Венская конвенция 1986 г. предусматривает следующие основные способы выражения согласия на обязательность для международной организации договора:

– подписание договора;

– обмен документами, образующими договор;

– акт официального подтверждения;

– принятие договора;

– его утверждение;

– присоединение к нему;

– любой другой способ, о котором условились стороны при подписании международного правового акта.

Следует отметить, что в отличие от государств международные организации не имеют лиц, способных ex officio представлять организацию для целей, связанных с заключением договоров. В соответствии с п. 3 ст. 7 Венской конвенции 1986 г. лицо считается представляющим международную организацию либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия этой организации на обязательность для нее договора, если:

– это лицо предъявит соответствующие полномочия, или

– из обстоятельств явствует, что намерение заинтересованных государств и международных организаций заключается в том, чтобы это лицо рассматривалось как представляющее данную организацию для этих целей в соответствии с правилами организации без необходимости предъявления полномочий.

Вместе с тем соответствующий акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое в силу ст. 7 Венской конвенции 1986 г. не уполномочено представлять государство или международную организацию, нс имеет юридического значения в случае, если он впоследствии не будет подтвержден данным государством или данной организацией.

Следует отметить, что Венская конвенция 1986 г. регулирует также и порядок формулирования и принятия оговорок, возражений против них, их юридические последствия, а также саму процедуру их принятия.

Разделом 3 Венской конвенции 1986 г. регламентированы порядок вступления в силу договоров и их временное применение. Статья 26 раздела II данной Конвенции еще раз подтверждает общепризнанный принцип международного права – pacta sunt servanda – "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться".

Статья 27 Венской конвенции 1986 г. закрепляет положение, согласно которому международная организация – участник договора не вправе ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения ею соответствующего международного договора. При этом п. 3 названной статьи отсылает к ст. 46 этой же Конвенции, в соответствии с которой международная организация не вправе ссылаться на то обстоятельство, что согласие на обязательность для нее договора было выражено в нарушение правил этой организации, касающихся компетенции заключать договоры, как на основание недействительности се согласия, если только данное нарушение нс было явным и не касалось правила особо важного значения. Нарушение будет являться явным в том случае, если оно будет объективно очевидным для любой международной организации, ведущей себя в этом вопросе в соответствии с обычной практикой международных организаций и добросовестно. При этом правило о нарушении, закрепленное в данной статье, аналогично и для государств согласно данной Конвенции.

Венская конвенция 1986 г. закрепляет общий принцип права, в соответствии с которым договоры не имеют обратной силы, если иное намерение не явствует из договора или не установлено каким-либо иным образом. Что касается территориальной сферы действия договоров, то договор между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями обязателен для каждого государства-участника в отношении всей его территории, если договором не предусмотрено иное либо не установлено каким-либо иным образом.

Не останавливаясь подробно на каждом отдельном положении, следует, тем не менее, отметить, что Венская конвенция 1986 г. также устанавливает:

– правила толкования международных договоров;

– положения о применимости норм международных договоров по отношению к государствам и международным организациям, не являющимся его сторонами;

– порядок внесения поправок в международный договор и общий порядок его изменения;

– порядок и правовые последствия недействительности, прекращения и приостановления действия международных договоров и ряд других положений.

Следует особо отметить, что ст. 66 Венской конвенции 1986 г. предусмотрена процедура судебного урегулирования спора, арбитража или примирения, которой следует придерживаться участнику Конвенции в случае возникновения спора в отношении недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия. Приложение к Конвенции в числе процедур арбитража или примирения согласно ст. 66 закрепляет возможность образования третейского суда или согласительной комиссии, действующих и создающихся по правилам, закрепленным в данном приложении к данной Конвенции.

Необходимо подчеркнуть, что Венская конвенция 1986 г. закрепляет положение о том, что правоспособность международной организации заключать договоры регулируется соответствующими правилами этой организации. Вместе с тем учредительные акты ряда ММПО не содержат каких-либо специальных положений, регламентирующих возможность организации заключать любые международные договоры, направленные на выполнение ими своих задач. В качестве примера можно привести, учредительные акты СНГ, которые не закрепляют специальных норм, подтверждающих право организации заключать любые договоры, способствующие выполнению ее задач. При этом Устав СНГ предусматривает возможность заключения соглашений об ассоциированном членстве – при наличии у государства желания принять участие в отдельных видах деятельности СНГ – на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве. В связи с отсутствием каких-либо конкретных норм в учредительных актах организации, определяющих ее договорную правоспособность, она реализуется в соответствии с отдельными решениями государств-участников.

Таким образом, вопрос об объеме и источниках договорной правоспособности международных организаций решается по-разному применительно к каждой международной организации в отдельности.

Проблема внутриорганизационной правотворческой деятельности ММПО является одной из наиболее дискуссионных в современной науке международного права^[5]. Отсутствует в настоящее время и какое-либо общепризнанное понятие внутреннего права международной организации. Однако в настоящее время большинство ученых сходятся во мнении на следующее понятие внутреннего права международной организации.

Внутреннее право международной организации – совокупность юридических норм, принятых органами международной организации и выражающих ее волю и регулирующих отношения, складывающиеся в рамках взаимодействия ее подразделений между собой, а также между организацией и ее членами, между организацией и ее служащими, между должностными лицами и персоналом организации^[6].

Следует отметить, что по общему правилу решения международных организаций являются обязательными для ее государств-членов. Так, например, в соответствии со ст. 16 Устава Совета Европы Комитет министров принимает решения обязательного характера по любому вопросу, который касается внутренней организации и порядка работы Организации.

При этом, в отличие от решений по вопросам внутренних правил самой международной организации, несколько иначе обстоит дело с юридической силой решений органов международных организаций по вопросам осуществления целей организации. Как правило, юридическая сила решений международных организаций определяется теми документами, которые регламентируют их деятельность. Такие решения могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер. Как отмечает Т. Н. Нешатаева, "регулирование межгосударственных отношений с помощью рекомендательных норм вызвало широкую и серьезную дискуссию в западной международно-правовой литературе"^[7]. В рамках дискуссии в научных кругах по данной проблематике сформировалась концепция о делении международного публичного права:

– на "мягкое право" (soft law) – рекомендательные нормы;

– и "твердое право" (hard law) – обязательные нормы.

"Мягкое право" не является источником международного права по смыслу ст. 38 Статута Международного Суда ООН, но способствует, тем не менее, развитию международного права, обогащает его и расширяет его рамки. Одной из ключевых особенностей актов "мягкого права" является факт формирования его на базе международных межправительственных переговорных форумов, позволяя государствам и международным организациям достичь консенсуса по вопросам, которые не могут быть разрешены в рамках принятия международного правового акта обязательного характера. В качестве примера таких форумов можно привести международный форум "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество", Кимберлийский процесс, БРИКС^[8] и др.

"Мягкое право" – совокупность юридически рекомендательных норм, создаваемых субъектами международного нрава, не противоречащих общепризнанным принципам и нормам международного права; оно направлено на регулирование международных отношений и находит свое отражение в двусторонних и многосторонних политических актах государств и межправительственных организаций.

При этом ключевым отличием норм "мягкого права" от норм международного права является тот факт, что волеизъявление субъектов "мягкого права" касается исключительно соглашения по поводу ее содержания, но не признания за такой нормой юридически обязательной силы.

Акты "мягкого права" могут быть приняты международными организациями.

В качестве примера актов "мягкого права", принимаемых в рамках международных организаций, можно привести резолюции ГА ООН. Резолюции ГА ООН могут носить как характер рекомендаций в отношении государств-членов по вопросам внешней компетенции, так и обязательный характер по внутренним вопросам деятельности организации^[9]. В своем консультативном заключении по делу "О Юго-Западной Африке" Международный Суд ООН указал, что "резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций... не являются обязательными, они носят рекомендательный характер. Убеждающая сила резолюций Ассамблеи может быть на самом деле очень значительной... Они действуют на политическом, а не на юридическом уровне..."^[10]

Существует мнение, согласно которому резолюция, принятая подавляющим большинством государств – членов ООН, в качестве общепризнанной, говорит о ее обязательном характере, что нс представляется действительным, ибо при разработке устава организации ее учредители особо оговаривают, в какой степени те или иные документы по основным вопросам деятельности ее органов смогут связывать их в дальнейшем^[11]. Однако количество голосов, отданных за резолюцию, может являться отражением ее авторитета, морального воздействия и согласия с формулировкой того или иного содержания положения документа, но не с его юридической обязательностью^[12].

Есть также суждение о том, что рекомендательным актам ООН "следует придать больший юридический вес, снабдить их средствами правовой защиты"^[13]. Особо актуальным такое предложение выглядит в свете современной критики ООН и ее основных механизмов, однако оно лишает возможности достижения политического консенсуса по тем вопросам, которые находятся на стадии принятия резолюции рекомендательного характера, конструктивное решение которых требует дальнейшего обсуждения.

При этом в решении по делу "О военных и полувоенных действиях на территории Никарагуа и против государства" Международный Суд ООН отметил, что "opinion juris может, со всей осмотрительностью, быть определено, помимо всего прочего, из отношения сторон и отношения государств к некоторым резолюциям Генеральной Ассамблеи"^[14].

Таким образом, из данного решения Международного Суда ООН вытекает возможность резолюций ГА ООН быть выражением opinion juris – необходимого элемента обычных норм^[15]. Резолюции ГА ООН, носящие рекомендательный характер, часто определяют как форму "мягкого права", которое может трансформироваться, в том числе путем преобразования в обычную норму международного права^[16]. В качестве примера можно привести положения Всеобщей декларации прав человека 1948 г., принятой резолюцией ГА ООН, которая, по мнению большинства государств, рассматривается сегодня в качестве документа, содержащего обычно-правовые нормы^[17].

Ряд актов рекомендательного характера может явиться первым шагом по направлению к заключению международных правовых актов многостороннего характера. В качестве примера можно указать на резолюции ГА ООН по вопросам мирного исследования и использования космического пространства, изменения климата, разработки и освоения морского дна и др. Так, в частности, деятельность МАГАТЭ в области разработки руководящих принципов относительно мероприятий по оказанию взаимной чрезвычайной помощи в связи с ядерной аварией или радиационной аварийной ситуацией явилась основой для принятия в 1986 г. Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, Руководящие принципы ЮНЕП об оценке воздействия на окружающую среду впоследствии были включены в Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.

Одним из дискуссионных вопросов о реализации СБ ООН своих полномочий в рамках международного правотворчества является проблема создания им международных судебных учреждений. Так, факт создания Международного трибунала по Руанде, равно как и учреждение Международного трибунала по бывшей Югославии на основании Резолюции СБ ООН, а не в соответствии с международным договором, является новеллой в международном праве, что положило начало дискуссии о правомерности такого пути создания международных органов уголовной юстиции. Проблема правомерности создания Трибунала по Руанде и Трибунала по бывшей Югославии основана в первую очередь на том, что гл. VII Устава ООН прямо не предусмотрено право СБ ООН создавать международные судебные учреждения. Будучи политическим органом ООН, обладающим исключительно исполнительными функциями, он, по мнению ряда ученых, не обладает правом учреждения международных трибуналов; в случае создания такого рода учреждений есть риск нарушения такого общего принципа, как "суд должен быть законным"^[18].

Относительно же резолюций СБ ООН следует отметить, что они могут иметь не только обязательную силу, но и также носить рекомендательный характер. В соответствии со ст. 25 Устава ООП члены ООН подчиняются решениям СБ ООН и выполняют их. Сфера действия данного положения не ограничена четкими рамками^[19], так как ряд резолюций носит рекомендательный характер и не имеет обязательной силы; это относится к гл. VII и VIII. Если же принятое в соответствии с данными главами решение по своему характеру не может быть только рекомендацией, то необходимо исходить из его обязательности^[20]. Решения же, вынесенные на основании гл. VI, обязательной силы не имеют (ст. 48 Устава ООН)^[21], при этом данный подход однозначным в современной науке международного права не является^[22]. Вместе с тем ряд резолюций СБ ООН имеет обязательную юридическую силу в отношении внутренних правил Организации, например при вступлении в нее нового члена.

В Консультативном заключении "О юридических последствиях продолжавшегося, несмотря на резолюцию Совета Безопасности ООН 276 (1970), присутствия Южной Африки в Намибии 1971 г." Международный Суд ООН указал, что резолюция СБ ООН должна быть тщательно проанализирована, прежде чем сделать вывод о ее обязательной силе; принимая во внимание характер решений СБ ООН в соответствии со ст. 25, вопрос о том, были ли они реализованы на основании данной статьи, должен решаться в каждом конкретном случае с учетом условий резолюции, которую необходимо толковать, дискуссии, предшествующей ее принятию, норм Устава ООН, ссылок, которые в ней содержатся, и других обстоятельств, которые бы могли помочь в определении правовых последствий интерпретируемой резолюции^[23]. Международный Суд ООН нс посчитал возможным сослаться на Венскую конвенцию о праве международных договоров, что достаточно закономерно, ибо решения СБ ООН договорами нс являются.

Однако в доктрине международного права есть мнение о том, что, несмотря на отсутствие в перечне источников международного права, указанных в ст. 38 Статута Международного Суда ООН, нормативных резолюций, СБ ООН фактически своими решениями устанавливает юридически обязательные для всех государств правила поведения общего характера, т.е. создает нормы международного права, что позволяет относить такие резолюции к источникам международного права и признать за СБ ООН нормотворческие полномочия в рамках реализации им главной своей функции – поддержания международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН^[24].

Вместе с тем, учитывая тот факт, что резолюции СБ ООН, носящие обязательный характер, актами "мягкого права" не являются, такие резолюции могут придавать особое значение актам "мягкого права" в случае принятия обязательных решений СБ ООН, что придает актам рекомендательного характера больший политический вес и обязательную юридическую силу.

В качестве примера можно привести соглашения государств в рамках процесса Кимберли. Так, СБ ООН ввел экономические санкции в отношении ряда африканских государств, выразив свое одобрение системы сертификации необработанных алмазов в рамках Кимберлийского процесса, после чего легитимировал ее и признал в качестве одной из мер по выполнению введенных им санкций.

В настоящее время как государства, так и ММПО в целях регулирования международных отношений все чаще обращаются к нормам "мягкого права", которые, не создавая правовых обязательств, играют все более значимую роль в условиях сложных геополитических реалий, когда достижение консенсуса по политически значимым вопросам обусловлено трудностью принятия международных правовых актов обязательной юридической силы.

Необходимость повышения роли механизмов и процедур международного правотворчества вызвала объективную потребность участия межправительственных организаций в процессе создания норм международного права. Участие международных организаций в правотворческой деятельности обусловлено развитием права международных организаций, которое вследствие усложнения структуры современных международных отношений и механизмов их функционирования оказывает непосредственное влияние на прогрессивное развитие международного права в целях совершенствования всей его системы.