Коллективное структурирование экспертизы

Англо-саксонское понятие think-tank отражает тот факт, что существует известное множество мест посредничества, осуществляемого на основе экспертизы. Речь в данном случае идет об организациях "относительно автономных... по отношению к государству, политическим партиям и группам интересов", осуществляющих информационную и исследовательскую деятельность по вопросам ставок публичной политики.

При этом необходимо учитывать тот факт, что автономность указанных организаций является не столько финансовой, сколько интеллектуальной и даже юридической. Посредничество таких организаций осуществляется между пространством знания, с одной стороны, и публичных и политическим пространствами – с другой. Эти организации не только формулируют новые ставки и проблемы, но и распространяют концепции, которые призваны ориентировать публичную политику.

Think-tanks определяют рамки и формат дебатов по содержанию публичной политики, чему способствуют публикации в СМИ и Интернете. Сказываются и те конкретные позиции, которые занимают носители идей, а также их прямые контакты с акторами публичной политики, включая и тех лиц, которые участвуют в принятии решений.

Указанные контакты осуществляются в разных местах. В них принимают участие сами эксперты, политические акторы, представители администраций разных уровней, групп интересов и т. д. Не составляет труда увидеть, что влияние, оказываемое экспертами, является косвенным чаще всего. Оно строится на использовании когнитивных ресурсов (информация, ориентация, аргументация, концепции, рецепты конкретного действия, определение инструментов публичного действия и т. д.). В этом процессе могут принимать участие и многие другие акторы публичной политики (этатические и неэтатические). В таком взаимодействии создается некий интеллектуальный климат, который в большей или меньшей степени оказывает воздействие и на публичное действие.

Первый опыт формирования think-tank дал о себе знать в Великобритании еще в 1884 г., когда было создано Фабианское общество, которое ставило задачу постепенного утверждения идеи социализма. Это общество ставило задачу создания определенного интеллектуального климата своего времени, в частности, в Лейбористской партии, в рамках которой издавалась литература, проводились обсуждения, семинары и политические дискуссии.

В 1927 г. в США был создан Brooking Institution, которые нередко рассматривают так же, как современную форму think-tank, ибо этот институт интеллектуально и политически независим. То же самое можно сказать о Rand corporation, созданной в 1948 г.

Нужно сказать, что именно в США think-tank получило наибольшее развитие. Этому, в частности, способствовал тот факт, что парламентарии в этой стране обладают в своей деятельности значительной автономией от политических партий, а налоговое законодательство способствует развитию частных фондов. В 1960-е гг. в США насчитывалось около 200 "фабрик мысли" самого разного профиля. Наиболее известными и влиятельными среди них были так называемые "финансируемые правительством центры НИОКР". В их числе значились все та же РЭНД, Институт оборонного анализа, корпорация "Аэроспейс" и др.

Потенциал "фабрик мысли" активно использовал в США Р. Макнамара при реформировании американской военной машины. Считается, что именно при Р. Макнамаре работа гражданского служащего Пентагона или сотрудника "фабрики мысли" стала считаться престижной, позволяющей занимать высокие посты в правительстве и открывающей дорогу в бизнес, политику и разведку, не говоря уже об академической науке. Известный российский историк и политолог Н. А. Нарочницкая, в частности, отмечает:

"Отличительной особенностью американских "think tanks" является даже не их прямая связь и сотрудничество и обмен кадрами с конгрессом, государственным департаментом, ЦРУ и другими учреждениями по сбору информации. Для этих "университетов без студентов", как их называли еще перед войной, "студентами" являются и правительство, и "политический класс" в целом. Они – суть мощная идеологическая и политическая скрепа американского истеблишмента, его костяк и интеллектуальный потенциал".

В Европе формирование "фабрик мысли" началось позднее, чем в США. Так, во Франции интеллектуальные структуры, ориентированные на публичную политику, получили распространение после Второй мировой войны. Наибольшую известность получил в начале 1960-х гг. клуб Жана Мулена.

Влияние think-tank на интеллектуальную подоснову публичного действия стало особенно активно ощущаться, начиная с 1960 – 1970-х гг., когда стали создаваться институты и фонды, исповедующие либеральные принципы (прежде всего в экономическом плане) в ответ на кейнсианство, господствовавшее после Второй мировой войны. Одним из первых проявлений этого стало создание в Великобритании в 1955 г. Institute for Economic Affairs, разрабатывавшего идеи Ф. фон Хайека и нацеленного, как и Фабианское общество, хотя и в противоположном от него смысле, на создание интеллектуального климата вокруг публичной политики.

Начиная с середины 1970-х гг., think-tank получают в Великобритании широкое распространение. Появляются новые структуры – Центр изучения политики (создан в 1974 г.) и Институт Адама Смита (создан в 1976 г.). Эти структуры оказали существенное влияние на ОГЛАВЛЕНИЕ политической повестки в годы правления М. Тэтчер, отмеченные развитием приватизации и либерализации экономики, а более широко – уточнением места государства в публичном действии.

В таком же направлении развивались события в США. Здесь в 1973 г., например, был создан Heritage Foundation, который, наряду с другими структурами think-tank – American Enterprise Institute for Public Policy или Институт Гуверса, внес значительный вклад в переориентации экономической и социальной политики в период президентства Р. Рейгана.

Умножение think-tank либерального толка имело место и во Франции, где возникли клуб Орлож и Институт Ла Боэси. Эти структуры содействовали интеллектуальной мобилизации либеральных "новых правых" активно действовали в 1980-е гг., внося свой вклад выработку стратегии примирения социализма и либерализма как некоего третьего пути. Можно также указать и на такие институты, как Исследовательский институт по публичной политике в Великобритании, фонды Сен Симона и Коперника во Франции.

Коллективное структурирование экспертизы приобретает разные формы: сказывается национальный контекст публичной политики. И это несмотря на то, что в 1990-е гг. получает развитие так называемая транснационализация экспертизы. Правда, к примеру во Франции, характер экспертизы испытывал воздействие активных интеллектуальных размышлений по поводу государства и его роли в судьбах страны. И на переднем плане оказывалось неизбежно влияние государства. В Великобритании и Германии, в отличие от Франции, экспертиза испытывала активное воздействие со стороны политических партий.

Некоторые международные институты могут также рассматриваться как места коллективного структурирования экспертизы по вопросам публичной политики, инструментов действия и аргументации, что позволяет легитимировать ориентацию политики. Указанные три аспекта отражают власть косвенного влияния, осуществляемого при помощи институционализированной коллективной экспертизы.

Международные экономические институты также являются производителям и распространителями моделей действия по различным вопросам реформирования публичной политики. Эти модели не являются строго теоретическими. Они вырабатываются, чаще всего, для конкретного национального случая, однако они нередко становятся некой моделью, которой должны руководствоваться и в других странах. Пример тому – модель трехопорной пенсионной системы, предложенной Всемирным банком Чили. Одна опора – базовая, вторая – основана на принципе коллективного страхования и третья – на индивидуальном и частном страховании. Такую модель внедрили в Чили по настоянию транснациональных экспертов. Ее нередко трактуют как некую модель для многих стран. Это означает, что неолиберальные принципы, лежащие в основе данной модели, разработанные применительно к потребностям определенной страны, распространяются и на другие страны.

Международные институты вырабатывают также аргументацию, которая позволяет легитимировать принятие тех или иных мер публичной политики. Особо важную роль играют подбор и интерпретация таких данных, которые потом активно используются в риторике по оправданию действий, определяющих ОГЛАВЛЕНИЕ публичной политики. Прежде всего, это цифровые данные, с помощью которых обосновываются предложения и рекомендации международных институтов по публичной политике. Во-вторых, международные институты используют риторику, в соответствии с которой предлагаемым ими мерам нет альтернативы. Нет иного пути, по убеждениям представителей международных институтов, кроме глобализации неолиберального толка. Более того, как отмечают специалисты, представители международных институтов значительно упрощают реальность, опираясь на облегченные для запоминания формулы, в основе которых – противопоставление "хорошей" и "плохой" политики, "подлинного" и "ложного".

Более того, некоторые институты экономического сотрудничества обладают и другими важными компетенциями: роль выделения определенным образом обусловленных займов (взамен на принятие программы проведения экономических реформ), что присуще Всемирному банку и Международному валютному фонду; принятие многосторонних правил в сочетании с системой санкций. Как видим, к тем ресурсам, что дает экспертиза, добавляется способность навязывать программы действия и способность их осуществлять.

Кроме экономических институтов нужно сказать и о международной группе по эволюции климата, удостоенной Нобелевской премии в 2007 г. Эта группа включает большое число исследователей. Она была создана по инициативе ООН и Всемирной метеорологической организации в 1988 г. с целью изучения влияния газа на эволюцию климата. Первый доклад этой группы, опубликованный в 1990 г., сыграл решающую роль в принятии конвенции по климату в 1992 г. на конференции в Рио де Жанейро. Опираясь на второй доклад этой группы, в 1997 г. был принят Киотский протокол, в соответствии с которым многие государства взяли на себя обязательства ограничивать выбросы газа в атмосферу. Структура, о которой идет речь, объединяет множество научных экспертов, которые своими выводами оказывают воздействие на деятельность правительств, в частности, – на многие решения, которые ими принимаются.

Третья форма коллективного структурирования экспертизы играет роль посредника не между форумами и аренами (как это происходит в случае think-tank) или между уровнями публичного действия (как это происходит в случае международных институтов), а между тем, что мы называем публичным и частным. Речь идет о консалтинговых структурах. Занятые в них люди являются носителями специализированных знаний. Такие структуры получили широкое распространение в англосаксонском мире и имели предназначение оказания содействия в менеджменте частных предприятий во взаимодействии с публичным сектором в рамках административных реформ, проводившихся с начала 1980-х гг. Появление "нового публичного управления" было тесно связано с появлением консалтинговых фирм, деятельность которых строилась с учетом выработки реформ и их осуществлением.

Политическая практика последних десятилетий в развитых странах Запада убедительно свидетельствует о том, что в публичной политике все большую роль стали играть так называемые "фабрики мысли", которые в первой половине прошлого столетия называли "мозговыми центрами" или "мозговыми трестами". И это далеко не случайно. Самой логикой общественного развития государства в Западной Европе, а потом и в Северной Америке начали брать на себя все большее число функций. Это, как справедливо отмечает видный российский политолог А. Ю. Сунгуров, привело, с одной стороны, к необходимости развития контроля деятельности разрастающегося аппарата чиновников, а с другой – выросло и количество задач, которые требовали решения. Немаловажным фактором оказалось накопление критической массы интеллектуального капитала и связанное с этим стремительное развитие общественно-экономических и социально-политических наук.

В таких условиях "фабрики мысли" как форма организации ученых и экспертов разного профиля оказалась востребованной потому, что они способны не только давать дельные советы властным структурам, но и говорить проекты решений, т. е. брать на себя часть функций государственных чиновников, а также влиять соответствующим образом на общественное мнение. А это привело к тому, что "фабрики мысли" стали оказывать влияние на дальнейшее развитие системы взаимоотношений власти и общества. Появились многочисленные каналы и институты взаимодействия и консультаций, что привело в последней четверти прошлого столетия к появлению концепции "governance" – управлению без управляющих, когда властные решения принимаются после разнообразных консультаций с заинтересованными группами и организациями, в которых важнейшую роль играют многочисленные эксперты.

К сожалению, в нашей стране то, что получило наименование "фабрика мысли", пока не получило должного развития. Думается, осуществление поворота к модернизации страны поставит данную проблему со всей остротой уже в ближайшее время. Правда, было бы неверно утверждать, что такого рода структур вообще не было прежде.

Как известно, в СССР существовали структуры, которые можно рассматривать как некие, пусть даже и далекие, аналоги "прото-фабрик мысли" – институты АН СССР обществоведческого профиля.

В последние годы существования СССР, когда развернулся процесс перестройки, в ряде городов стали возникать политические клубы. Некоторые из направлений их деятельности были очень близки в работе "фабрик мысли". Примером таких клубов профессор Сунгуров А. Ю. называет деятельность Ленинградского межпрофессионального клуба "Перестройка".

На рубеже 1980 – 1990-х гг. независимые экспертные центры стали возникать повсеместно. Одним из первых тогда еще в Ленинграде возник Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", инициатором создания которого был А. Б. Чубайс. Затем заявили о себе Международный фонд политико-правовых исследований "Интерлигал", Центр "Экономико-политических исследований" (ЭПИцентр) и др.

Одним из ярких, но пока редких, примеров формирующихся "фабрик мысли" является Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ, который первоначально создавался как независимый "мозговой центр". Как писали сами лидеры фонда ИНДЕМ:

"Наша конечная цель – создать на базе Фонда ИНДЕМ крупный "мозговой центр", эффективно работающий и решающий самые разнообразные задачи для общества и страны".

Среди основных проектов Фонда сегодня являются:

"Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив", "Преодоление бюрократических барьеров в Федеральной миграционной службе", "Мониторинг работы Федерального собрания РФ", Общественный мониторинг за ходом выборов", "Коррупция и ее предупреждение", Законодательство и практика регулирования прав национальных меньшинств в субъектах Российской Федерации".

Привлечение ученых к решению политических проблем, вставших перед страной на рубеже 1980 – 1990-х гг., не было случайностью: нарождавшиеся в России новые политические силы испытывали острую потребность в интеллектуальном обеспечении и сопровождении политики. Уже в 1990 г. был создан высший координационно-консультативный совет, ставший впоследствии частью Администрации Б. Н. Ельцина. Аналогичные процессы наблюдались и в предпринимательских кругах. Например, осенью 1991 г. образовался Экспертный институт как научно-исследовательская организация Российского союза промышленников и предпринимателей.

Правда, как отмечают российские политологи, интерес Б. Н. Ельцина к аналитическим структурам заметно упал. И для этого были причины, о которых красноречиво говорил писатель В. Ерофеев:

"Если человек занимается новаторскими проектами, он должен найти новые модели и политические формулы. Мне кажется, здесь очень подкачал Ельцин. Со своим пьянством и головотяпством он сыграл очень негативную роль сразу после того, как стал народным кумиром. Он сделал реформу непривлекательной, она превратилась в рыбий жир, от которого страна стала блевать".

В 2000-е гг. радикальных изменений в отношении к "мозговым центрам", к сожалению, не произошло. Если обратиться к статистике, то Россия, в которой насчитывается 104 "мозговых центров" занимает в мировом списке достаточно престижной шестое место. Впереди только США – 1776, Великобритания – 283, ФРГ – 187, Франция – 162, Индия – 122. Среди 228 ведущих мозговых исследовательских центров оказалось сразу несколько российских учреждений: Институт США и Канады РАН, ПИР-Центр, Институт городской экономики, Институт Дальнего Востока РАН, Институт Европы РАН, Центр политических исследований в России. Мало того, Институт мировой экономики и международных отношений РАН, по данным Филадельфийского института внешнеполитических исследований, вошел в десятку лучших неамериканских аналитических центров.

Однако главной проблемой, доставшейся российским властям от прежнего коммунистического правления, заключается не столько в качестве интеллектуального продукта, сколько в эффективности использования научных результатов для развития страны. Так, по некоторым оценкам, если чиновники Еврокомиссии учитывают от 10% до 30% экспертных мнений, выработанных в том числе "мозговыми трестами", то в России данный показатель вряд ли превышает 3%. Это подтверждает и директор Института экономики РАН Р. С. Гринберг:

"Ученые-экономисты регулярно слали свои предложения по исправлению экономической политики Брежневу, Андропову, Черненко и всем последующим руководителям и также регулярно удивлялись тому, что власть не воспринимает эти советы".

Как справедливо отмечают сибирские политологи, экспертное сообщество в идеале должно быть самостоятельным и существовать без страха и трепета перед лицом сильных мира сего. Только в этом случае можно рассчитывать на экспертизу, анализирующую истинное положение вещей и способную влиять на умы людей и настроения в обществе.