Классификация государственных служащих

Классификация по видам должна дать нам понимание структуры и взаимосвязей субъектов права в административно-правовых отношениях. Под субъектами административного права в данном случае понимаются государственные (гражданские) служащие, которые в соответствии с действующим законодательством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений. Классификация создает основы для стандартизации и унификации их статуса, упрощения механизма государственного управления. Она дает возможность изучить особенности организации и деятельности субъектов государственного управления, а также помогает установить закономерности в их взаимосвязях, понять их системный характер. Обычно такие классификации преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе.

В настоящее время ч. 4 ст. 8 Закона № 58-ФЗ предусматривает, что должности государственной гражданской службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ; соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ; соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ устанавливается федеральным законом или указом Президента РФ. Данный принцип классификации государственных служащих закрепляет распыление их статуса в зависимости от места службы, единство государственного аппарата подрывается.

Статья 13 указанного Закона предусматривает, что в зависимости от вида государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, а гражданам, проходящим государственную гражданскую службу субъектов РФ, — классные чины (ч. 1).

В данной классификации основными классификаторами являются категории, в них группы, в группах — чины и классы. Существует также классификация по рангам и званиям в иных видах государственной службы.

Закон № 79-ФЗ, отражая всю ту же концептуальную незавершенность представлений о классификации государственных служащих, ввел уточненную их классификацию.

Статья 9 данного Закона гласит, что должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Закон предусматривает четыре категории должностей государственных служащих: руководители, помощники (советники) руководителей, специалисты и обеспечивающие специалисты.

Руководителями Закон называет лиц, занимающих должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Помощник (советник) согласно данному Закону — должность, учреждаемая для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемая на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Специалист —должность, учреждаемая для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемая без ограничения срока полномочий.

Обеспечивающий специалист — должность, учреждаемая для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемая без ограничения срока полномочий.

Таким образом, хотя ст. 9 Закона № 79-ФЗ и называется "Классификация должностей гражданской службы", речь в ней идет о классификации категорий государственных служащих, а не должностей.

Комментаторы служебного законодательства обосновывают такую структуризацию должностей или, точнее, государственных служащих тем, что в ее основу положены различные классификационные признаки: для руководителей — признак должностной иерархии в структурном подразделении государственного органа, для специалистов — качество деятельности, для обеспечивающих специалистов — вид обеспечения деятельности государственного органа.

Классификация, естественно, не может быть последовательной, если она основана на различных принципах. Поэтому далее в тексте Закона дается уточнение.

Часть 3 ст. 9 предусматривает, что должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы. При этом не все категории должностей имеют полный набор групп. Так, должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы; должности категории "специалисты" — на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы; а должности категории "обеспечивающие специалисты" — на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

В группах должностей гражданской службы гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы присваиваются классные чины гражданской службы и классы (ст. 11 Закона № 79-ФЗ).

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы—действительный государственный советник Российской Федерации 1,2 или 3-го класса; он присваивается Президентом РФ.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы — государственный советник Российской Федерации 1,2 или 3-го класса. В федеральных органах исполнительной власти этот классный чин присваивается Правительством РФ, а в иных федеральных государственных органах — руководителем федерального государственного органа.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы — советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы — референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1,2 или 3-го класса.

В последних трех группах классные чины гражданской службы присваиваются представителем нанимателя.

Так, п. 1 Положения о классной квалификации лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи, утв. приказом Государственной фельдъегерской службы РФ от 8 декабря 2006 г. № 349, гласит, что классная квалификация лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи является показателем уровня профессиональной подготовленности лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи и определяется присвоенным квалификационным званием.

Критерий уровня образования для занятия государственной должности, применявшийся в Тарифно-квалификационных характеристиках (требованиях) по общеотраслевым должностям служащих, утв. приказом Минтруда России от 6 июня 1996 г. № 321, сохранился. Статья 12 Закона № 79-ФЗ также регламентирует определенный уровень профессионального образования в качестве необходимого условия для занятия соответствующей государственной гражданской должности.

В российском законодательстве и доктрине сохранились и применяются и иные способы классификации государственных служащих (например, по возрасту), которые при правильно проведенной административной реформе государственной службы уже должны были бы утратить значение.

В постановлении Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 298, утвердившем "Общероссийский классификатор занятий" (ОК 010-93) содержится Подгруппа 11 "Руководители (представители) органов власти и управления", которые характеризуются следующими признаками.

Руководители (представители) органов власти и управления определяют, формируют и обеспечивают проведение государственной политики; разрабатывают, дополняют, принимают и отменяют законы, постановления, распоряжения, программы, обеспечивают и контролируют их исполнение; представляют государство (правительство) и выступают от его имени; осуществляют руководство деятельностью федеральных, региональных (местных), отраслевых органов управления, общественных объединений и организаций. Данная классификация с новыми российскими реалиями не стыкуется, но она до сих пор не отменена. Другими словами, действующие нормативные акты страдают из-за отсутствия критериев для сбалансированной и одинаковой по терминологии классификации государственных служащих.

В социалистической правовой системе выделялись работники, называвшиеся номенклатурными. Особенностью их правового статуса являлась не особая процедура отставки, а то, что эти лица свободно перемещались государством в различные сферы применения государственной службы. Положительными качествами такой схемы является возможность маневра и оперативного использования квалифицированных кадров, принадлежащих к господствующей группировке власти. Недостатки же заключаются в том, что зачастую в какой-либо отрасли аппарат оказывается не обеспеченным квалифицированными кадрами, а также то, что номенклатурный работник испытывает трудности оперативного вхождения в новые условия своей деятельности. В наше время ротация гражданских служащих названа в числе приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы (п. 3 ч. 2 ст. 60 Закона № 79-ФЗ).

В заключение отметим, что в российском правоведении нет единой оценки ни качества классификации государственных служащих, ни даже в принципе оценки стройности государственного аппарата, построенного по такой классификации.

Наиболее категорично принципы действующей классификации государственных служащих отрицает А. В. Оболонский, который считает, что позитивный потенциал принципа выслуги, лежавшего в основе утвержденного Петром I закона, известного как "Табель о рангах", почти исчерпан, тогда как его негативные последствия все более сказываются. Малоподвижная шкала рангов представляет собой отжившую модель государственного устройства. В то же время, хотя система различных классификаций государственных служащих в Российской Федерации, изложенная выше, и сложна, но в принципе она является прогрессивными явлением, так как четкая структуризация должностей позволяет построить такую их систему, чтобы стимулированием профессионального роста служащего обеспечить качественное выполнение им своих должностных обязанностей.

Д. Н. Бахрах отмечает, что первый Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, введенный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № ЗЗ, состоял из перечня политических должностей (категория "А") и административных государственных должностей государственной службы, в который включались должности патронатные и административные (категории "Б" и "В"), классифицированные по группам". Таким образом, автор, по нашему мнению, фактически указал основание для наличия двух Реестров государственной службы (Сводного перечня наименований государственных должностей Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32, и Реестра, введенного Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33, в настоящее время замененного): политический (патронажный) и административный характер государственных должностей.

Правовое значение Реестра государственных должностей заключается в первую очередь в том, что "государственные должности гражданской службы приобретают легитимный характер только после включения их в соответствующие реестры".

Закон № 79-ФЗ предусматривает, что должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы (ч. 1 ст. 10).

Реестр представляет собой унифицированные наименования распределенных по разделам и категориям должностей федеральной государственной гражданской службы в государственных органах. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" это подтверждает: "Установить, что наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных органах или их аппаратах... должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в Реестр" (п. 3).

Представляется, что классификация по должностям реестра является положительным направлением развития, прогрессивным явлением, так как в принципе придает четкость должностной структуре государственного аппарата, создает некоторую предопределенность статуса соответствующей должности. Но нестабильность реестра приводит к тому, что он утрачивает ту роль, за которую мог бы признаваться нужным.

Первый Реестр, вводившийся Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 "О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих", как уже говорилось, отменен. В настоящее время действуют как минимум два нормативных правовых акта, регламентирующих данный вопрос: уже упоминавшийся Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 и Сводный перечень государственных должностей, содержащийся в Указе Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (последний включает 46 должностей).

Закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ в соответствии с концепцией наличия видов государственной службы установил систему реестров должностей государственной службы (ст. 9). Данная система включает:

1) Реестр должностей федеральной государственной службы, который образуют:

— перечни должностей федеральной государственной гражданской службы;

— перечни типовых воинских должностей;

— перечни типовых должностей правоохранительной службы (ч. 1). Эти перечни утверждаются Президентом РФ (ч. 2);

2) Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, который утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ (ч. 3).

До декабря 2010 г. существовал еще и Сводный реестр должностей государственной службы РФ, который составляли Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ. В настоящее время он отменен.

Поскольку современное законодательство закрепило формальный признак государственной должности, а именно то, что она должна быть включена в Реестр государственных должностей, лицо, выполняющее функции государства, но по какой-либо причине в Реестр не включенное, не может признаваться занимающим государственную должность государственной службы. Такая ситуация имела место, например, в случае с В. В. Лазаревым, который исполнял обязанности постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ, хотя такой должности в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих не было.

Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 в соответствии с Законом № 79-ФЗ ввел новый текст Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. В частности, каждая должность получила регистрационный номер (код). В регистрационном номере (коде) должности федеральной государственной гражданской службы в Реестре первая и вторая цифры соответствуют порядковому номеру раздела Реестра (всего в нем 22 раздела), третья цифра — категории должности ("руководители" — 1, "помощники (советники)" — 2, "специалисты" — 3, "обеспечивающие специалисты" — 4), четвертая цифра — группе должностей (высшая — 1, главная — 2, ведущая — 3, старшая — 4, младшая — 5), пятая, шестая и седьмая цифры — порядковому номеру должности в разделе Реестра (п. 6 Указа). Чин государственного служащего не кодируется.

В соответствии со ст. 15 Закона № 58-ФЗ реестры гражданских служащих формируются и ведутся в том числе на электронных носителях, на основе персональных данных гражданских служащих в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ и их личного дела. Это же предписывает и п. 8 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утв. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609.

Ведение личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Сведения, внесенные в реестр федеральных государственных служащих в федеральном государственном органе и в реестры государственных служащих субъектов РФ в государственных органах субъектов РФ, в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера (ч. 2 ст. 15 Закона № 58-ФЗ). Не ясно, для кого такие сведения должны составлять государственную тайну. Противоречит данное положение и принципу гласности государственной службы.