Лекция 5. Кадровый аудит на государственной службе и в государственных организациях

Кадровый аудит представляется нам одним из наиболее важных, приоритетных направлений кадровой работы как на государственной службе, так и в любой другой организации. В настоящее время кадровому аудиту уделяется большое внимание в большинстве крупных компаний как в России, так и за рубежом. Сложнее дело обстоит на государственной службе, где данное направление работы кадровых подразделений только начинает развиваться.

Что же представляет собой кадровый аудит?

Некоторые авторы рассматривают его как составной элемент более масштабного, организационного аудита. В частности, эксперты Центра социальных технологий (г. Белгород) А. А. Гармашев и В. М. Захаров определяют, что организационный и кадровый аудит — это экспертиза соответствия организационной, функциональной и информационной структуры, кадрового потенциала целям, задачам и стратегии развития организации и разработка на этой основе программы организационных изменений.

Как организационный, так и кадровый аудит понимается данными экспертами как специфическая консалтинговая услуга. По мнению авторов, технология организационного и кадрового аудита является специфической консалтинговой услугой, прежде всего потому, что являет собой попытку комплексной диагностики организационных проблем в совокупности всех (по крайней мере, большинства) факторов, так или иначе влияющих на деятельность организации.

Технология организационного и кадрового аудита представляет собой, по сути, комплекс консалтинговых услуг из различных сфер обеспечения деятельности и развития организации (технологии кадрового аудита схематически представлены на рис. 5.1). С другой стороны, технология организационного и кадрового аудита органично встраивается в систему проведения организационных изменений в части, непосредственно относящейся к исследованию и анализу организационных структур и персонала.

Рис. 5.1. Виды консалтинговых услуг при проведении кадрового аудита

Кадровый аудит предполагает в основном оценку:

— кадровых процессов — направлений деятельности организации по отношению к персоналу;

— качественных и количественных характеристик персонала.

Несмотря на то что персонал является одним из ресурсов деятельности любой организации, оценка кадровых процессов — это, прежде всего, оценка человеческого фактора, предполагающая оценку не только эффекта функционирования персонала, но и комплексную оценку социальных и психологических процессов. Поэтому кадровые процессы необходимо рассматривать на трех уровнях: функциональном (деловом); социально-психологическом (социально-эмоциональном); социально-техническом.

Деловые процессы связаны с решением вопросов, отражающих функциональную оргструктуру государственного органа или организации:

• установление целей;

• распределение ресурсов;

• детерминирование структуры;

• детерминирование процедур.

Эти процессы основаны на функциональной взаимозависимости, которая все более возрастает вследствие разделения труда и специализации. Основная цель — обеспечить высокую результативность и координацию рабочих процессов во времени. Рекомендуемые принципы построения кадровых процессов таковы:

• взаимозависимость;

• взаимозаменяемость;

• коммуникативность;

• рациональность;

• экономичность.

Проблемы, возникающие при наличии таких отношений, имеют скорее логический характер и могут быть весьма различными:

• неясные приоритеты;

• недостаточный консенсус относительно приоритетов;

• ложное понимание друг друга;

• неадекватные коммуникативные навыки;

• неправильный подход к решению проблемы;

• недостаточно полный обмен информацией, идеями;

• плохая синхронизация;

• неясность задач;

• несовершенная или отсутствующая координация.

Координирующие вмешательства носят, как правило, характер рекомендаций, основанных на фактах, решениях эксперта, консультанта.

Неформальные отношения, результатом которых являются такие социально-психологические критерии, как открытость— замкнутость, доверие—недоверие, безразличие—интерес, часто имеют гораздо большее значение для людей. Проблемы в данном случае возникают тогда, когда возникает опасность для личной или коллективной отождествленности. Проблемы, имеющие эмоциональный характер, связаны с предубеждением, а также с вопросами признания и доверия. Кроме того, проблемы могут быть связаны с личными отношениями, поскольку взаимосвязь друг с другом может сопровождаться сильными негативными чувствами.

Социально-технические кадровые процессы определяют отношение специалиста к своему труду: удовлетворенность или неудовлетворенность выполняемыми функциями, удовлетворенность или неудовлетворенность материальным вознаграждением, наличие или отсутствие должностного роста, наличие или отсутствие возможности профессионального совершенствования, возможность или невозможность обучения и т.п.

Результатами функциональных, социально-психологических и социально-технических кадровых кризисов могут стать конфликты или депрессивные и стрессовые ситуации в государственном органе (организации).

В целом критерии оценки кадровых процессов можно свести к указанным в табл. 5.1.

Таблица 5.1. Критерии оценки кадровых процессов

Группа критериев	Критерии
Экономическая эффективность	Показатели эффективности (отношение денежного содержания к полученному результату)
	Стоимость оцениваемой программы на одного работника (служащего)
Показатели степени соответствия	Отражают соответствие происходящих в государственном органе (организации) кадровых процессов профессиональным и психологическим критериям
Степень удовлетворенности работников (служащих)	Удовлетворенность деятельностью кадровой службы (в том числе уровнем денежного содержания, обучением и т.п.)
	Удовлетворенность своей работой
Косвенные показатели эффективности работы служащих	Текучесть кадров
	Абсентеизм — количество самовольных невыходов на службу и т.п.
	Количество жалоб на служащего и иные показатели качества его работы
	Частота заявок о переводе на другие должности в других подразделениях

Кроме того, одним из показателей, характеризующих течение кадровых процессов, является деятельность кадровой службы. Основные направления анализа этой деятельности указаны в табл. 5.2.

Таблица 5.2. Направления анализа деятельности кадровой службы государственного органа (организации)

Направления деятельности кадровой службы		Направления анализа деятельности кадровой службы
Планирование человеческих ресурсов.		Оценка наличных ресурсов, целей, условий и перспектив развития государственного органа (организации), текущей и перспективной потребности в кадрах
Набор персонала		Оценка перспективности внутренних и внешних источников комплектования с точки зрения актуальной ситуации и стратегии развития государственного органа (организации). Оценка адекватности предлагаемых к использованию способов и методов набора
Отбор и аттестация персонала		Анализ изменения кадрового потенциала государственного органа (организации). Оценка эффективности и целесообразности программ и методов аттестации
Разработка системы мотивации		Проведение сравнительных исследований, определение наиболее эффективной системы вознаграждения. Оценка соответствия разработанных принципов, структуры денежного содержания и льгот условиям на рынке труда, результатам деятельности государственного органа (организации)
Обучение персонала		Оценка реальной потребности персонала в переподготовке и (или) повышении квалификации. Оценка существующих программ подготовки с точки зрения целесообразности, практической ориентированности и эффективности
Оценка профессиональной деятельности		Оценка результативности использования методик
Ротация кадров и планирование индивидуальной карьеры		Оценка эффективности используемой системы кадрового мониторинга. Оценка эффективности планирования продвижения. Оценка адекватности программ развития персонала целям и стратегии развития государственного органа (организации)
Подготовка руководящих кадров (формирование соответствующего кадрового резерва)	Анализ и проектирование управленческой деятельности в государственном органе (организации). Оценка управленческого потенциала и определение потребности в количественном и качественном составе кадрового резерва. Оценка эффективности способов и процедур работы с кадровым резервом
Сокращение персонала	Оценка целесообразности и законности планов сокращения персонала

Подход к оценке количественных и качественных характеристик персонала предполагает учет следующих факторов:

• характер задач (функций);

• требования законодательства;

• личное отношение оценивающего к оцениваемому;

• стиль руководства.

При оценке количественных характеристик персонала возможно использование следующих критериев.

1. Стаж государственной службы или работы по специальности.

2. Количество мест работы, занимаемое на данный момент (что практически неактуально для государственной службы, но может быть использовано в государственных организациях) .

3. Соответствие замещаемой должности (коэффициент).

4. Семейное положение.

5. Возраст.

6. Средние "издержки" на новичка = Затраты на отбор / Количество отобранных.

7. Норма абсентеизма = Количество пропущенных дней / Количество действительных рабочих дней.

8. Средние затраты на здоровье = Общая стоимость выплат по здоровью / Общее число служащих.

9. Стоимость часа обучения = Общая стоимость обучения / (Количество обучающихся х Количество часов).

10. Коэффициент выбытия.

11. Коэффициент принятия.

Особую проблему при оценке качественных характеристик персонала составляет выделение критериев оценки кадрового потенциала. В современной литературе по менеджменту и системам управления этот вопрос большей частью игнорируется в силу, во-первых, его обширности и, во-вторых, невозможности унификации. В то же время в рамках современной науки управления персоналом выработан ряд подходов к оценке персонала. Важнейшими из них являются традиционный и современный подходы.

Первый подход, традиционный, предполагает оценку персонала, ориентированную на результат проделанной работы. Второй подход, современный, предполагает оценку персонала, ориентированную на развитие компании.

Традиционный подход основан на том, что аттестация персонала в первую очередь связана с оценкой проделанной работы, с проверкой соответствия работника занимаемой должности посредством выявления его способностей выполнять должностные обязанности.

Следует различать традиционный подход отечественный и зарубежный. Эти различия заключаются в целях, методах и результатах аттестации и оценки персонала. Традиционный отечественный подход носит в основном более формальный характер, он призван постфактум обосновать те или иные кадровые решения. Традиционная зарубежная система оценки и аттестации персонала рассматривается в основном в рамках управления по целям. Технология такого управления в органах государственной власти может включать следующие компоненты.

• Определение миссии государственного органа, его целей и стратегии по их реализации.

• Установка индивидуальных целей государственных гражданских служащих, исходя из ранее определенных целей.

• Периодическая оценка степени достижения индивидуальных целей.

• Обучение и помощь сотрудникам.

• Определение вознаграждения сотрудникам за успешное достижение целей и выполнение поставленных задач.

Оценка персонала, построенная на традиционном управлении по целям, позволяет:

• повысить контроль за работой и ее результатами;

• связывать цели государственного органа с индивидуальными целями сотрудников;

• оценивать сотрудников на объективной основе, а не на субъективном мнении непосредственных руководителей;

• создать объективную базу для определения вознаграждений за достигнутые результаты и принятия решений о продвижении.

Процесс оценки персонала, ориентированный на развитие компании (современный подход), включает три основные черты:

1) постановку целей и нормативов по контролю за их реализацией;

2) обзор (оценку) проделанной работы;

3) улучшение работы, развитие государственного органа и оценку вклада в это развитие каждого служащего в отдельности.

Мотивация и работа сотрудника могут быть улучшены только в том случае, если сотрудник четко понимает, чего конкретно необходимо достигнуть.

Современный подход к оценке персонала, а также различия между подходами к оценке и аттестации персонала приведены в табл. 5.3.

Таблица 5.3. Основные различия между подходами к оценке и аттестации персонала

Подход		Традиционная оценка		Современная оценка
		Отечественная	Западная
Объект		Индивидуальный сотрудник	Индивидуальный сотрудник	Индивидуальный сотрудник или команда
Субъект		Аттестационная комиссия	Непосредственный руководитель	Непосредственный руководитель, внешние и внутренние клиенты, поставщики и др.
Использование		Юридическое основание для увольнения, символическое изменение оплаты труда	Принятие решения о продвижении, увольнении. Вознаграждение. Иногда обучение сотрудников	Развитие организации и сотрудников, решение проблем. Принятие решений о продвижении, увольнении. Вознаграждение
Методы	Преимущественно субъективная оценка, психологическое тестирование		Управление по целям, сравнительные методы, рейтинговые методы	Оценка по 360°, а также методы традиционной (западной) модели

Оценка персонала может проходить по двум основным направлениям: оценка результатов работы; оценка профессиональных навыков и подходов к выполнению работы.

Самой большой проблемой оценки уровня владения навыками является субъективизм. Во-первых, каждый по-разному может понимать, что такое "хорошо" и что такое "плохо", или какой подход к выполнению работы будет считаться эффективным, а какой неэффективным. Во-вторых, при оценке одного и того же сотрудника одни могут считать, что он проявил оптимальный подход к решению поставленной перед ним задачи. А другие — что он работал очень плохо и использовал совершенно неправильный подход.

Как уже отмечалось, значительную роль в системе управления кадрами на государственной службе играет текущий контроль качества и эффективности работы государственных служащих. Именно на текущей оценке, помимо прочего, должны основываться результаты аттестации государственных служащих, а также планирование должностного роста и повышения квалификации. Однако в настоящее время законодательство о государственной гражданской службе практически не регулирует процедуры кадрового аудита, не содержит почти никаких предписаний и даже рекомендаций по поводу возможных методов текущего контроля в государственном аппарате. Как следствие, руководители государственных органов и кадровых служб вынуждены либо самостоятельно разрабатывать и внедрять у себя определенные методы кадрового аудита, двигаясь путем проб и ошибок и опираясь лишь на собственное профессиональное чутье, либо игнорировать текущую оценку государственных служащих, ссылаясь на то, что данный вопрос не урегулирован законодательством.

Серьезную пользу здесь может принести анализ методов кадрового аудита, применяемых в негосударственных организациях, и их адаптация к условиям государственной службы.

Наиболее предпочтительными этапами построения комплексной системы аттестации и оценки государственных служащих, направленной на существенное повышение эффективности управления персоналом, являются как минимум следующие.

1. Введение периодической оценки государственных служащих на базе собеседования и анкетирования целью проверки их деловых и личных качеств.

2. Дополнение интервьюирования и анкетирования системой аттестационных и оценочных листов, применяемых не чаще одного раза в год, с целью повышения объективности оценки и проверки наряду с прочими результатами работы государственного служащего, степенью соответствия его должностным требованиям.

3. Переход на систему управления по целям с максимально объективной оценкой вклада каждого государственного служащего в результаты работы своего подразделения.

Внедрению системы оценки персонала должен предшествовать предварительный, подготовительный этап. В ходе этой работы должны быть получены ответы на следующие вопросы:

• какая форма текущей оценки (собеседование, анкетирование, аттестационные формы) в наибольшей степени подходит специфике государственного органа;

• кто будет проводить конкретные мероприятия (собеседование, обработку результатов, подведение итогов и т.п.);

• в какой форме лучше всего подводить итоги оценки;

• в какой степени рядовые служащие будут вовлечены в процесс подготовки и проведения оценки?

Процесс периодической оценки персонала призван способствовать следующим задачам.

• Определение индивидуальных планов работы для государственных служащих на предстоящий период. Продолжительность этого периода, как правило, составляет от 6 до 18 мес.

• Установление в рамках плана работы по взаимному согласию с государственным служащим индивидуальных ключевых целей и задач.

• Мониторинг прогресса в выполнении поставленных задач при помощи мини-собеседований и более формального промежуточного оценочного собеседования, проходящего через 6—8 мес. после согласования индивидуальных целей и задач.

• Оценка работы государственных служащих и определение индивидуальных потребностей в обучении, необходимые для повышения эффективности их деятельности, а также определение того, что государственный служащий должен начать (прекратить) делать для успешного выполнения индивидуальных целей и задач к концу цикла оценки персонала.

• Улучшение отношений между оцениваемыми и оценивающими. Обе стороны в результате серии оценочных собеседований должны получить большее представление о сильных сторонах оцениваемого сотрудника, рабочих интересах и приоритетах его развития.

• Определение размеров вознаграждения и изменение оплаты труда в зависимости от эффективности работы сотрудника и вклада в достижение целей организации.

В качестве примера организации текущей оценки персонала можно привести типовой оценочный цикл, используемый во многих зарубежных и отечественных коммерческих компаниях. Годовой цикл оценки персонала должен включать как минимум два формальных обзора деятельности сотрудника (собеседования). Одно из них — главное оценочное собеседование, а другое, менее формальное, — промежуточное оценочное собеседование. При годовом цикле оценки персонала промежуточное собеседование проходит через полгода после начала цикла оценки, а еще через полгода, по завершению цикла оценки, проходит главное оценочное собеседование.

Оценивающим должен выступать непосредственный руководитель государственного служащего.

Главное оценочное собеседование должно быть обеспечено документами, которые помогут:

— оцениваемому и оценивающему провести подготовку к оценочному собеседованию;

— зафиксировать выводы, полученные в результате собеседования, т.е. зафиксировать аттестационный лист.

Подготовительные документы должны быть составлены оцениваемым и оценивающим независимо друг от друга. После подготовки документов оцениваемый и оценивающий должны ими обменяться и обсудить их, а также определить круг вопросов, который будет рассмотрен на оценочном собеседовании. Такое определение придаст форму оценочному собеседованию и будет являться отправной точкой для его проведения. Тем не менее оценочное собеседование должно быть гибким, а не жестким. Гибкое оценочное собеседование предусматривает возможность рассмотрения дополнительных вопросов и тех, которые могут возникнуть в ходе его проведения. Оценочное собеседование может быть использовано:

• для отражения индивидуальной работы за прошедший период;

• определения препятствий, возникших при выполнении индивидуальных целей и задач, и по возможности планирования способов их преодоления для успешной работы в будущем;

• согласования индивидуальных целей по обучению и развитию;

• обсуждения с сотрудником плана его карьеры;

• установления индивидуальных целей и задач на следующий период.

Оценка результатов труда, т.е. собственно оценка сотрудника по достижении целей, состоит в сопоставлении фактических результатов с заданным уровнем (стандартом, нормативом).

После такого сопоставления руководителю несложно определить общую оценку результатов труда оцениваемого сотрудника за рассматриваемый период времени. При этом оценка может несколько отклониться от среднеарифметической за счет того, что та или иная цель (критерий) несколько отличается по важности (это можно отразить при задании целей, перечисляя их в порядке убывания важности). Помимо этого руководитель может учесть особые внешние обстоятельства, повлиявшие на результаты и находившиеся за пределами контроля оцениваемого работника.

В ходе оценки осуществляющий ее руководитель относит деятельность работника к одной из фиксированных оценочных категорий, таких как "результаты неприемлемы", "результаты ниже ожиданий" (частично удовлетворяет требованиям), "достигнуты ожидания" (удовлетворяет требованиям), "превышены ожидания".

Оценочные категории, кроме первой, целесообразно "разбить" дополнительно на несколько промежуточных уровней.

Так, если выделяются три промежуточных уровня, то в компании применяется всего десять градаций оценок деятельности работников от 0 до 9 баллов.

Выработка критериев оценки представляет собой процесс выбора системы факторов, повлиявших на достижение целей (т.е. важнейших для той или иной должности умений, навыков, знаний, других профессиональных характеристик самого работника) с точки зрения того, как они повлияли на деятельность работника и отразились на ее результатах в данный период времени. Причем оцениваются не возможности (потенциал) работника, а реальные проявления этих профессиональных качеств на отрезке времени, рассматриваемом в ходе оценки.

Система факторов состоит из трех основных групп:

• технические знания и навыки;

• навыки решения проблем;

• управленческие навыки (или навыки межличностного общения, если должность не предполагает управленческой деятельности).

Под техническими знаниями и навыками подразумевается обладание работником определенным уровнем "ноу-хау" в сфере непосредственной ответственности.

Навыки решения проблем означают способность выявить, какие данные необходимы работнику для решения проблем, определить их источник и на основе этого прийти к логическим выводам. Эти навыки могут быть охарактеризованы через фактор "склонность к инновации", который раскрывается как принятие новаторского подхода к проблемам. Например, фактор "управление в кризисных ситуациях" также характеризует навыки решения проблем (помимо характеристики чисто управленческих навыков).

Управленческие навыки (или навыки межличностного общения) могут быть раскрыты как "навыки коммуникации" (эффективное, точное и всестороннее общение), "координация усилий" (ведение переговоров и кооперация с другими руководителями и специалистами в интересах оптимального использования организационных ресурсов), "представительство" (представительство организации перед клиентами и общественностью). Так же как "внимательное отношение к подчиненным" для характеристики руководителей (проявление уважения по отношению к другим и поддержание хороших отношений в коллективе, содействие безопасности сотрудников), они являются составной частью знаний и навыков эффективного менеджера.

При выборе системы оценки результатов труда персонала необходимо исходить из целей государственного органа и непосредственной задачи оценки (например, развитие и обучение персонала, оплата труда). Выбранная система оценки должна также соответствовать культуре государственного органа.

Представляется интересным рассмотреть ряд общих методов оценки персонала, активно применяемых в негосударственных организациях и вполне поддающихся адаптации к условиям государственной службы. В их числе такие методы:

• метод письменных характеристик;

• ранжирование;

• метод парных сравнений;

• градация;

• рейтинговые шкалы;

• метод критических случаев;

• метод BARS;

• метод оценки по 360°.

Метод письменных характеристик — один из самых простых методов оценки персонала. Менеджер может дать оценку работе подчиненного, описав его работу своими словами. Такая оценка может быть дана полученным результатам работы сотрудника, его деловым качествам, подходам к выполнению тех или иных обязанностей. Также менеджер может дать рекомендации по развитию сотрудника.

Ранжирование — старейший и наиболее простой с технической точки зрения метод оценки персонала. Согласно этому методу сравниваются результаты работы сотрудников, и менеджер ранжирует всех своих подчиненных от лучшего к худшему. Данный метод предполагает, что менеджер полностью понимает должностные обязанности своих подчиненных и может сравнивать их работу одновременно на основе общих факторов.

Кажущаяся простота этого метода обманчива. Ранжирование пригодно только в случае небольшого количества оцениваемых сотрудников при условии, что их должностные обязанности практически одинаковы. Но даже в этом случае применение ранжирования при оценке персонала может оказаться крайне субъективным подходом и привести к большим сложностям при оценке сотрудников со средними результатами.

Чтобы избежать данной проблемы, можно использовать метод парных сравнений. Этот метод является модификацией ранжирования и предусматривает поочередное сравнивание оцениваемых сотрудников друг с другом. Для этой цели строится специальная матрица парных сравнений (табл. 5.4).

Таблица 5.4. Пример матрицы парных сравнений

Сотрудник	Сотрудник					Итого
	А	В	С	D	Е
А	-			+	+	2
В	+	-	+	+	+	4
С	+		-	+	+	3
О				-	+	1
Е					-	0

Данная матрица заполняется следующим образом: если оценивающий менеджер считает, что сотрудник "по строке" работал лучше сотрудника "по столбцу", то в соответствующей клетке (на пересечении этого столбца и этой строки) ставится плюс. После заполнения матрицы парных сравнений можно подсчитать общее количество плюсов у каждого оцениваемого сотрудника (по строкам). Это и будет итоговый балл. У наиболее эффективного сотрудника будет наибольший балл, у наименее эффективного — соответственно наименьший.