Лекция 7. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• понятие и структуру кадрового обеспечения;

• цели, направления и приоритеты кадровой политики;

• понятие и ОГЛАВЛЕНИЕ кадровой работы;

уметь

• разрабатывать мероприятия по привлечению и отбору новых сотрудников и программы их адаптации;

владеть

• навыками анализа и эффективного применения передового опыта в сфере кадровой работы.

Понятие кадрового обеспечения и его ОГЛАВЛЕНИЕ

В современном праве большое внимание уделяется изучению такого института права, как кадровое обеспечение государственной службы.

Термин "кадровое обеспечение"^[1] введен рядом нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу в Российской Федерации, однако расшифровки данного термина законодатель не произвел.

По мнению В. Е. Чиркина^[2], в государственном и муниципальном управлении кадровое обеспечение по характеру и последовательности действий относится к общим функциям управления и его целесообразно включать в систему

управления вместе с организационными, планирующими, регулирующими и контрольными мероприятиями. Можно согласиться с мнением Г. В. Атаманчук, который утверждает: "...можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правового регулирования государственного управления: отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления; отношения внутри государства, между его органами но поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности; волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем"^[3].

Из данного утверждения можно прийти к выводу о том, что основу персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства. Традиционно их обозначают понятием "кадры государственного управления". Именно они обеспечивают государственное управления, т.е. относятся к обеспечивающему персоналу и укомплектование их должностей соответствующими лицами относится к одному из видов обеспечения государственной и муниципальной службы – кадровому обеспечению.

По мнению Г. В. Атаманчук, актуальной проблемой государственной службы, которая в истории России всегда была запутанной и плохо решаемой, является социологическое определение состояния государственного аппарата и его кадрового обеспечения. Ведь по большинству параметров, характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных данных, каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски: одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим – слабым, недостаточным. Уже столетиями ведется критика государственного аппарата, но мало что делается по его анализу и совершенствованию^[4].

Среди факторов, определяющих необходимость существования кадрового обеспечения, Г. В. Атаманчук выделяет следующие^[5]: а) территориальный фактор, связанный с рациональным разделением государственной власти и государственного управления по территории государства – его национально-государственным и территориально-государственным образованиям, административно-территориальным единицам; б) социальный фактор, предполагающий ориентацию государственного управления на интересы всех классов, социальных слоев, профессиональных групп, национальных и конфессиональных структур общества, а также возможно широкое вовлечение граждан в управленческие процессы (демократизм государственного управления); в) технический фактор, состоящий в использовании новых технических средств, создании локальных автоматизированных систем управления и формировании единой информационной системы государственного управления; г) правовой фактор, позволяющий упорядочивать посредством правового регулирования и исполнения соответствующих норм поведение и деятельность участников управленческих процессов, а также системное взаимодействие управленческих элементов; д) организационный фактор, вызванный высокой динамикой организационных отношений и необходимостью постоянного изменения организационных структур под влиянием экономических, социальных и духовных новаций; е) кадровый фактор, обусловленный актуальностью вовлечения в государственный аппарат высококвалифицированных специалистов и необходимостью их развития при осуществлении управленческой деятельности.

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно акцентировать внимание на возникшей необходимости введения в оборот словосочетания "кадровое обеспечение федеральных органов исполнительной власти" (далее – органы власти). Это обусловлено следующим:

– во-первых, все больше ученых, занимающихся проблемами кадрового обеспечения, основывают свои выводы на теоретических положениях, как ранее установленных, так и вводимых впервые;

– во-вторых, в условиях формирования законодательства о государственной службе и кадровой работе принимается все большее число нормативных актов, в которых устанавливаются новые термины, понятия и определения, зачастую без их теоретической проработки;

– в-третьих, изменяются требования к гражданам, которые проходят государственную службу. Данные требования устанавливаются законодательством, поэтому кадровые подразделения обязаны четко определять соответствие кандидатов для поступления на государственную службу установленным требованиям.

Понятие кадров, кадровой политики, кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти неоднозначно трактуются в узком и широком смыслах. Так, в узком смысле к кадрам некоторые авторы относят лиц, занятых выработкой и организацией исполнения управленческих решений^[6]. Другие авторы еще более сужают понятие кадров, сводя их только к должностным лицам^[7]. Однако с позиций юридических наук и государственного управления мы не можем обезличивать гражданина, называя его "кадром", поскольку ст. 2 Конституции РФ провозглашены права и свободы человека как высшая ценность в государстве. При этом признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. На основании этого мы предлагаем исключать из нормативных актов федеральных органов исполнительной власти слова и словосочетания, имеющие корень "кадр", применительно к государственным служащим.

В соответствии с требованием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" кадровое обеспечение органов власти строится на основе принципов и приоритетных направлений (ст. 60), в состав кадрового обеспечения входит: а) профессиональная подготовка кадров для гражданской службы; б) профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих; в) государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих; г) формирование кадрового резерва; д) развитие кадровых технологий (ст. 61–64).

Федеральным законом от 30.11.2011 № 342-Φ3 "О службе в органах внутренних дел в Российской Федерации" элементами кадрового обеспечения органов внутренних дел являются: а) квалификационные требования к должностям органов внутренних дел (ст. 9); б) требования к служебному поведению сотрудника (ст. 13); в) основания возникновения и изменения правоотношений на службе в органах внутренних дел (ст. 20); г) принципы и основные направления формирования кадрового состава (ст. 75); г) подготовка кадров (ст. 76); д) государственный заказ на подготовку кадров (ст. 77); е) кадровый резерв (ст. 78); ж) кадровая работа (ст. 79). Проведя сравнительный анализ содержания кадрового обеспечения государственной гражданской и правоохранительной службы, можно сделать вывод о наличии сходных элементов в деятельности органов власти по формированию их личного состава.

Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" мероприятия кадрового обеспечения урегулированы различными главами и разделами. Отдельно трактуются кадровые мероприятия по призыву граждан и по поступлении на военную службу на контрактной основе. В указанном законе не урегулированы некоторые кадровые технологии, применяемые в государственной гражданской и правоохранительной службе (квалификационный экзамен, подготовка, повышение квалификации, стажировка и др.). Получили недостаточное закрепление "антикоррупционные" технологии (кроме увольнения по несоблюдению запретов и ограничений на военной службе и утрате доверия), требования к служебному поведению военнослужащего и т.п. В то же время аналогичным Федеральным законом "О Федеральной службе безопасности", в котором также предусмотрена военная служба, данные кадровые технологии нашли свое отражение (ст. 16, 16.1, 16.2).

Совокупность мероприятий, проводимых руководителями и должностными лицами органа власти по кадровому обеспечению, составляет кадровую деятельность конкретного органа власти.

Кадровая деятельность – это деятельность руководителей федерального органа исполнительной власти, руководителей органов и подразделений, руководителей и должностных лиц кадровых подразделений, направленная на отбор и организацию поступления на государственную службы граждан, а также формирование и развитие кадрового состава федерального органа исполнительной власти.

Данного вида деятельность относится к кадровому обеспечению федерального органа исполнительной власти и может быть классифицирована по ряду критериев.

Кадровый состав делится на следующие виды:

– основной (штатный) состав – все постоянные работники;

– кадры управления – персонал, непосредственно выполняющий те или иные функции и обязанности в системах управления федеральным и органами власти.

Кадровый состав характеризуется признаками:

– во-первых, к кадровому составу можно отнести всех государственных служащих. Данный перечень лиц в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти называют чаще всего сотрудниками;

– во-вторых, к кадровому составу можно отнести только граждан, которые занимают должности сотрудников федерального органа исполнительной власти и отвечают квалификационным требованиям к сотрудникам федерального органа исполнительной власти.

От кадрового состава отличается понятие кадрового потенциала. В таможенных органах кадровый потенциал – это весь списочный состав таможенных органов (личный состав). В органах внутренних дел – это лица, способные по своим деловым и профессиональным качествам занимать вышестоящие должности. При этом МВД России определяет для себя в качестве приоритетного направления деятельности по кадровому обеспечению создание условий для формирования высококвалифицированного кадрового потенциала органов внутренних дел.

Мы предлагаем расширить трактовку кадрового потенциала и относить к ним всех "потенциально" желающих проходить государственную службу или работать в федеральном органе исполнительной власти (его структурных и территориальных подразделениях), а также граждан, проходящих государственную службу и способных по своим деловым и профессиональным качествам замещать вышестоящие должности.

Кадровый потенциал в последней части должен быть зачислен в федеральный кадровый резерв, кадровый резерв руководителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения безопасности государства, или кадровый резерв руководителя структурного (территориального) подразделения.

Таким образом, все вышеперечисленные элементы относятся к обеспечению деятельности федерального органа исполнительной власти, это обеспечение связано с замещением должностей государственных служащих (далее – сотрудники) и может именоваться как кадровое обеспечение.

Под кадровым обеспечением мы предлагаем понимать вид всестороннего обеспечения, представляющий собой комплекс мероприятий (организационного, воспитательного, правового и иного характера), направленный на организацию и проведение работы по укомплектованию федерального органа исполнительной власти высокопрофессиональными служащими, соответствующими предъявляемым законом требованиям.

Приведем признаки, присущие кадровому обеспечению.

1. Государственная кадровая политика органа государственной власти невозможна без обеспечения ее деятельности, которое может быть разносторонним (материальным, финансовым, правовым, кадровым и т.п.).

2. В процессе кадрового обеспечения федеральный орган исполнительной власти разрешает проблему укомплектования вакантных должностей подготовленными специалистами, способными по своим качествам, возрасту и состоянию здоровья выполнять возложенные на них служебные обязанности.

3. Укомплектование вакантных должностей должно проходить с учетом требований кадровой политики федерального органа исполнительной власти, с применением кадровых технологий в процессе кадровой работы, с учетом требований, предъявляемых к государственным служащим. Все элементы кадрового обеспечения должны быть закреплены в нормативных правовых актах.

4. Кадровое обеспечение поступления граждан на службу в федеральный орган исполнительной власти должно осуществляться в соответствии с законодательством о виде государственной службы.

5. Кадровое обеспечение прохождения службы в федеральном органе исполнительной власти должно происходить с учетом специфики деятельности органа власти, его функций и особенностей прохождения службы в данном органе. Указанная специфика деятельности должна быть обязательно указана в федеральном законе о виде государственной службы или ином нормативном правовом акте о федеральном органе исполнительной власти.

Цели кадрового обеспечения – подготовка и формирование кадрового потенциала для замещения вакантных должностей, замещаемых государственными служащими, содействие эффективному функционированию кадрового состава в процессе прохождения государственной службы и дальнейшее развитие кадровой политики федеральных органов исполнительной власти.

Перечислим задачи кадрового обеспечения.

1. Организация работы по созданию кадровых подразделений и подготовка должностных лиц по направлениям работы.

2. Разработка перспективных и тактических направлений деятельности и доведение этих направлений до подчиненных в форме задач.

3. Организация взаимодействия и координация деятельности.

4. Осуществление своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

5. Руководство кадровой политикой и кадровой работой подчиненных подразделений.

6. Руководство подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации сотрудников.

Особенности кадрового обеспечения отдельных федеральных органов исполнительной власти заключаются в предъявлении требований к морально-деловым, профессиональным и специальным качествам кандидатов как лиц, которые в дальнейшем намерены выполнять специфические задачи. Например, при проведении мероприятий по отбору лиц для прохождения службы по контракту в органах федеральной службы безопасности должны учитываться требования законодательства о допуске к государственной тайне, о наличии у кандидатов для поступления на военную службу специальных качеств, уровня образования и физической подготовки, а также другие требования.

Под кадровым составом мы предлагаем понимать граждан, замещающих должности государственных служащих, проходящих государственную службу на постоянной основе и в отношении которых проводятся мероприятия по кадровому обеспечению (организационного, воспитательного, правового и иного характера).

ОГЛАВЛЕНИЕм кадрового обеспечения являются установленные законодательством цели и задачи, система, состоящая из элементов, функции и принципы (общие и специальные) и правоотношения.

При этом система кадрового обеспечения может включать следующие элементы: а) кадровая политика органа власти, направленная на установление основных принципов и направлений кадрового обеспечения; б) кадровая работа органа власти, включающая в себя исполнение служебных обязанностей руководителя органа власти и подчиненными ему должностными лицами подразделений кадров; в) кадровые технологии, на основании которых должностные лица проводят мероприятия по кадровому обеспечению; г) подготовка и переподготовка личного состава, направленная на совершенствование качеств сотрудников органа власти. Более подробно элементы кадрового обеспечения мы рассмотрим в следующем параграфе. Нормами права установлены порядок и правила правового регулирования кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, однако данные нормы требуют не только классификации, но и закрепления элементов системы кадрового обеспечения.

Эффективность кадрового обеспечения достигается в том числе на основе выработки и реализации кадровой политики, адекватной сегодняшним социально-экономическим условиям, выработки необходимых кадровых технологий, которые можно применить в современных условиях, организации и проведения наиболее эффективной кадровой работы и постоянным совершенствованием профессионального мастерства сотрудников. Исключительная важность решения данной задачи определяется тем, что от уровня профессионализма и компетентности, дисциплины и законности, служебной этики сотрудников во многом зависит решение всего комплекса проблем по обеспечению деятельности государства.