Лекция 2. Кадровая политика и организация государственной службы: опыт зарубежных стран

В ряде зарубежных стран в настоящее время разработаны оригинальные модели и концепции реформирования государственного аппарата, на основе которых проводится работа по повышению эффективности функционирования государственной службы1. Поэтому изучение зарубежного опыта играет важное значение в деле построения собственной системы государственной службы и совершенствования работы с кадрами.

Начало последней волны реформирования государственной службы за рубежом приходится на 1990-е гг. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи — создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям2.

Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти свое место в некоем континууме, полюсами которого выступают victor spoil system (система распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и merit system (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Исследователи также считают, что в истории государственно-политического управления и государственной службы друг друга сменяют две фундаментальные модели — "клиентелистская" (не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих формируется по прихоти пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; госслужащий всецело зависит от политика; в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость) и "рациональная" (управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости государственной службы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления).

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной службы (новый государственный менеджмент). Другие являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из названных моделей государственной гражданской службы подразделяется еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы:

— централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве;

— относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве;

— относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве;

— децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве1.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков.

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

"Открытая" модель государственной гражданской службы характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты таковы.

1. Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.

2. Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.

4. Упрощенная процедура увольнения2.

Весьма показателен опыт ряда стран континентальной Европы по реформированию государственной службы и внедрению механизмов управления эффективностью.

Так, основная цель правительства Норвегии при проведении административных преобразований состояла в том, чтобы улучшить работу государственной службы и повысить результативность государственного управления путем решения следующих задач.

1. Усиление политического руководства и совершенствование механизма разработки политики.

2. Повышение самостоятельности государственных органов власти в процессе решения оперативных вопросов.

3. Совершенствование управления государственным сектором, а также улучшение условий для качественной работы и использование творческих возможностей государственных служащих.

4. Оценка деятельности на основе достижения установленных целей и конечных результатов.

В рабочем плане административной реформы были определены 75 конкретных показателей, позволяющих более точно разработать мероприятия, установить задания и приоритеты, а также контролировать сам процесс преобразований в государственном аппарате. Правительство Норвегии выбрало следующие области, в которых оно собиралось провести изменения и для которых разработало специальные целевые программы:

— реформа государственного бюджета и организационной структуры правительства;

— реформа местного самоуправления;

— реформа системы государственного регулирования;

— внедрение передовых информационных технологий;

— модернизация государственной службы, кадровой политики и развитие персонала.

Каждая из этих государственных программ имела свои отдельные цели и конкретные задачи. Так, например, программа реформирования местного самоуправления включала три основные задачи:

• повышение результативности работы местных органов власти;

• совершенствование услуг, оказываемых органами местного управления населению;

• обеспечение демократичности, прозрачности и открытости системы местного управления.

В области кадровой политики и развития государственной службы перечень установленных задач был значительно шире. Здесь правительство Норвегии выделило следующие основные направления совершенствования:

— обучение и профессиональное развитие служащих государственных учреждений;

— совершенствование системы должностных окладов;

— совершенствование управления карьерной службой;

— внедрение системы планирования карьеры государственных служащих;

— повышение компетентности ведомств в управлении персоналом.

В последующие годы эти административные преобразования были продолжены с учетом полученных результатов и накопленного опыта.

Эффективная система государственного управления существует в Финляндии, что подтверждается международными рейтингами и мнениями экспертов. Это связывают с активной работой правительства по совершенствованию работы госаппарата и высоким уровнем административной культуры и трудовой этики в стране. В 1990-х гг. реформы были проведены в следующих сферах:

• развитие систем управления и разработки бюджета, ориентированных на результат;

• передача функций и кадровых вопросов по управлению персоналом в правительственные агентства;

• реформирование системы государственного субсидирования муниципалитетов;

• реформирование большинства государственных предприятий и их частичная приватизация;

• структурная реформа, связанная с объединением и реструктурированием правительственных агентств и реорганизацией систем управления на провинциальном уровне.

Оценка итогов реформирования проводилась по двум группам критериев — результат и процесс. В первой группе использовались следующие показатели:

• оценка гражданами уровня и качества государственных услуг;

• эффективность и результативность работы государственных органов власти и всего госсектора в целом;

• рабочая атмосфера, качество руководства и мотивированность персонала правительственных органов;

• уровень управления государственным сектором с точки зрения политических руководителей и его степень адаптации к изменяющимся условиям.

По второй группе показателей оценивался непосредственно процесс реформирования, включая: качество процесса реализации реформ, последовательность и системность политики реформирования с точки зрения поставленных целей. Всего было проведено 12 глубоких оценочных исследований, которые относились к различным аспектам и областям реформирования.

Особое внимание в ходе реформирования государственной службы уделяется повышению профессионализма государственных служащих, обеспечению их конкурентоспособности на рынке трудовых ресурсов на основе анализа и принятия решений в следующих сферах:

• полномочиях, задачах и функциях государственных служащих;

• организационной и функциональной структуре органов власти в соответствии с выполняемыми целями;

• обеспечение их ресурсами, информационная и кадровая поддержка;

• использование механизма стратегического планирования.

Большое значение в повышении эффективности государственного аппарата отводится системе оценки служащих по результатам их работы. Оценка выполнения представляет собой методологию и набор методов (процедур) сравнения индивидуального выполнения в соответствии с объективными стандартами и критериями, которые используются в организации. Это позволяет не только оценить уровень работы служащих, но также их потенциал и личный вклад в достижение общих организационных целей. Одновременно такая система является средством мотивации персонала для качественного выполнения своих служебных обязанностей.

Подводя итог сказанному выше, можно отметить, что, по мнению большинства аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач.

1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

2. Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью.

3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества.

4. "Менеджеризация" государственной службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы; создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

5. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов — как при занятии должности, так и при продвижении по службе.

6. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы.

В настоящее время практически во всех странах Запада выделяются две группы государственных служащих: так называемые карьерные (или конкурсные) служащие и патронажные (или политические, некарьерные) служащие.

Например, в США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: "конкурсные", "патронажные" и "исключительные".

К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом "системы заслуг" (merit system). Набор на соответствующие посты проводится в двух формах — "открытой" (для должностей собственно конкурсной службы) и "закрытой" (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом — как правило, только в порядке карьерной службы в данной системе.

Ко второй части относятся служащие, которые назначаются на должности Президентом: единолично (помощники и советники президента); по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.); доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др.).

В число третьих ("исключительных") попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.).

Законодательством США выделяются следующие группы служащих; 1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с merit system; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 мес.); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел; 5) некарьерные служащие (занимающие главным образом "патронажные" должности).

В Германии институт политических чиновников сложился еще в конце XIX в. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. В результате в случае смены кабинета и его политической платформы освобождаются места для прихода новых чиновников, солидарных с новыми политическими установками. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата, руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).

Институт "политических" чиновников существует также и во Франции. Они пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой государственно-административного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней. Фактически это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. В действительности политические чиновники играют определяющую роль в выработке политики государства, с которой сверяют свою деятельность все остальные чиновники.

К политическим назначенцам во Франции относятся директора и члены министерских кабинетов, директора административных департаментов, генеральные комиссары, генеральные секретари департаментов. Назначение всех этих лиц производится решением либо правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе с правительством.

Как мы увидим далее, подобное разделение характерно и для российской государственной службы.

Применение конкурсных процедур при приеме на государственную службу также характерно для США и большинства западноевропейских стран.

В частности, процедура отбора кандидатов на гражданскую службу Великобритании состоит из нескольких этапов. На первом из них делается письменный доклад на заданную тему. С успешно прошедшими эту процедуру в течение двух дней проводятся тесты и интервью, которые в настоящее время приобрели основное значение. Затем на основании оценки всей совокупной информации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения. Министерства и ведомства имеют право устанавливать для успешно прошедших конкурс и зачисленных гражданских служащих испытательный срок, который не должен превышать двух лет.

В США важным условием приема на государственную службу является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии, предусматривая, в частности, такие нормы, как опубликование состава комиссий каждого ведомства в "Федерал Реджместер", а также то, что данная комиссия должна состоять по меньшей мере лишь наполовину из карьерных служащих этого ведомства2.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на публичную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к публичной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность лишь после испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который в целом не может превышать пяти лет. Назначение на публичную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летнего возраста.

Как и в большинстве стран Европы, во Франции прием на государственную публичную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутренний и смешанный (открытый). Внешний конкурс (его еще называют "учебным") предназначен только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на службу. Внутренний, или конкурс чиновников, ориентирован для продвижения по службе лиц, уже имеющих стаж. Смешанный конкурс совмещает требования двух вышеуказанных конкурсов.

Таким образом, на смену веберовской концепции "рациональной бюрократии" приходят более гибкие, адаптивные подходы, учитывающие опыт кадровой политики крупных корпораций. Наиболее радикальным примером подобного подхода является концепция New Public Management — "Новое государственное управление", разработанная еще в 1980-х гг. в Великобритании. Суть реформ заключалась в том, чтобы перенять методы руководства в бизнесе. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель политико-административного управления.

Власти откровенно признали, что некоторые звенья госаппарата работают неэффективно, им не хватает динамизма и современных подходов к решению многих проблем, что отличает их от деятельности частных структур, постоянно стремящихся к совершенствованию в условиях жесткой конкурентной борьбы.

Главная цель реформы состояла в том, чтобы улучшить управление государственной службой, а также повысить результативность и качество услуг, оказываемых населению. Разница между New Public Management и традиционными подходами к государственной службе отражена в табл. 2.1.

Таблица 2.1. Основные модели бюрократии

Критерии различия	Патримониальная	Рациональная	Номенклатурная	New Public Management
Приоритеты	Интересы и потребности верховной власти	Интересы и потребности государства, общества и самой бюрократии	Интересы и потребности правящей партии	Интересы и потребности клиента
Организационная структура	Иерархическая	Иерархическая	Дублирование государственной и партийной иерархии	Гибкие, в том числе матричные структуры
Роль государственного служащего	Подданный	Исполнитель	Функционер	Член команды
Ответственность	Персональная	Персональная	Персональная	Коллективная (командная)
Право на инициативу	Только с санкции руководства	Отсутствует	Отсутствует	Приветствуется при условии принятия на себя полной ответственности
Тип карьеры	Служение "длиною в жизнь"	Долгая, но гарантированная	В зависимости от политической лояльности	Стремительная, но сопряженная со значительными рисками
Степень регламентации	Достаточно высокая	Максимальная	Средняя	Обозначаются рамки компетенции, предусматривается определенная "степень свободы" для самого служащего
Тип финансирования	Сметное	Сметное	Сметное	Бюджетирование, ориентированное на результат

Несмотря на то что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

Особое внимание в ходе реформирования государственной службы в большинстве стран уделяется повышению профессионализма государственных служащих, обеспечению их конкурентоспособности на рынке труда.

Большое значение в повышении эффективности государственного аппарата отводится системе оценки служащих по результатам их работы. Оценка представляет собой методологию и набор методов (процедур) сравнения индивидуального выполнения в соответствии с объективными стандартами и критериями, которые используются в организации. Это позволяет не только оценить уровень работы служащих, но также их потенциал и личный вклад в достижение общих организационных целей. Одновременно такая система является средством мотивации персонала для качественного выполнения своих служебных обязанностей.

Таким образом, решаются две задачи: во-первых, определяется размер материального поощрения и возможности профессионального роста и, во-вторых, создаются предпосылки для повышения эффективности труда и совершенствования выполнения задач сотрудниками организации. Все это позволяет собрать необходимую информацию о достижении организационных целей, определить потребность в повышении квалификации служащих, планировании их карьеры и надежность обратной связи. Главное заключается в том, чтобы такая система пользовалась доверием у персонала и соответствовала существующему законодательству. А также опиралась на объективные критерии и четкие процедуры, которые бы использовались на всех уровнях: от высших руководителей до младшего персонала организации. В большинстве стран вводится система ежегодной оценки выполнения на основе индивидуального собеседования, когда акцент делается на поощрении отличившихся сотрудников, их профессиональном развитии, практических результатах работы. В то же время организации стремятся расширить применение моделей материального поощрения на коллективной основе за достижение общих организационных целей. Необходимо отметить, что в большинстве развитых стран размер материального поощрения для служащих, как правило, не превышает 10—15% основного оклада, а для руководителей — 20—30%.

Так, правительство Норвегии выделило следующие основные направления совершенствования в области кадровой политики и развития государственной службы:

• обучение и профессиональное развитие служащих государственных учреждений;

• совершенствование системы должностных окладов;

• совершенствование управления карьерной службой;

• внедрение системы планирования карьеры государственных служащих;

• повышение компетентности ведомств в управлении персоналом2.

В Нидерландах для оценки особой группы высших руководителей (350 чел.) разработали семь кластеров компетенции, определив по каждому кластеру четыре критерия.

Так, кластер компетенции "решение проблем" включает четыре критерия: анализ информации, разработка альтернатив, концептуальная гибкость, решительность. Следующий кластер "управление" включает: видение будущего, управление по целям, формирование рабочих сетей, лидерство. Кроме того, в Нидерландах министерства начали брать на работу выпускников вузов, обладающих значительным лидерским потенциалом в качестве руководителей. Эти сотрудники назначаются на внутриминистерские должности сроком на три года, в течение которых они проходят службу в различных подразделениях министерства и участвуют в специальной учебной программе.

В Австралии разработали новую систему оценки персонала, ориентированную на достижение результатов и потребителей, в отличие от старой, где главное заключалось в использовании ресурсов. Процедура оценки основывается на личном собеседовании (интервью) и состоит из двух частей. Первая часть включает определение или уточнение целей выполнения и уровень их достижения сотрудником. Вторая часть собеседования проводится для выявления путей совершенствования работы и профессионального развития сотрудника (участие в проектах, тренингах, изменение задач, ротация, посещение семинаров, помощь экспертов и т.д.). После этих процедур проводится коллективное обсуждение организационных целей и процессов со всеми членами структурного подразделения для согласования индивидуальных и организационных показателей выполнения, а также будущих мероприятиях совершенствования работы. По результатам оценки принимается решение о финансовых бонусах и программе профессионального развития сотрудников.

Перспективным направлением является отход от традиционной модели постепенного должностного роста и использование новых моделей карьеры, которая позволяет молодым служащим, имеющим творческий потенциал, занимать руководящие должности без обязательного прохождения всех ступеней профессионального роста. Например, в Великобритании разработали специальную схему "быстрое продвижение" для тех служащих, кто имеет значительный творческий потенциал. Существует особый механизм Fast Stream (быстрая карьера), позволяющий обеспечить ускоренное продвижение на высшие государственные должности молодых и перспективных руководителей. Каждый год набирается группа из 100 чел., участвующая в данном проекте. Отбор кандидатов проходит в три этапа:

1) письменный квалификационный тест;

2) двухдневная проверка в оценочном центре (письменные и групповые упражнения, интервью);

3) итоговое интервью (40 мин) в конкурсной комиссии. Учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции, есть основания полагать, что для нашей страны наиболее подходит вариант системы государственной службы континентального образца (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.