Избиратели, политики, чиновники

Экономическая теория, как правило, исходит из допущения о рациональном характере поведения людей. Теория рационального поведения в политической сфере разработана Дж. Бьюкененом, Г. Таллоком и рядом других экономистов^[1].

В свете собственных предпочтений индивид непротиворечиво оценивает имеющиеся в его распоряжении альтернативы и выбирает те, которые способны принести ему максимальную полезность. Естественно, люди, регулярно сталкивающиеся с разными наборами альтернатив, ведут себя неодинаковым образом, даже если им не присущи значительные психологические различия. Набор альтернатив, с которым имеет дело человек, зависит от его положения в обществе и роли, которую он играет в тот или иной момент.

Например, рыночное поведение покупателей отличается от рыночного поведения продавцов. Первые стремятся получить наиболее устраивающие их товары и услуги и в то же время израсходовать как можно меньше денежных средств. Вторые, напротив, стремятся к тому, чтобы реализовать самые разнообразные товары и услуги и получить как можно больше денег. Различие коренится, конечно, не в том, что какая-либо из сторон ведет себя нерационально, а в том, что роли продавцов и покупателей предполагают разные пути (наборы возможностей) улучшения значений функций полезности. Смена ролей, а она происходит с каждым человеком и, как правило, влечет за собой замену множества допустимых альтернатив и отношения к ним.

Всякий индивид занимает определенное положение не только по отношению к институтам рынка, но также и к институтам государства. Если первые образуют рамки и правила добровольной координации действий через обмен, то вторые – рамки и правила тех действий, которые так или иначе связаны с принуждением, основанным на законе. Одни люди распоряжаются принуждающей силой государства, к другим она применяется. Как и на рынке, эти роли могут меняться, но в каждый данный момент они задают своего рода пространство поведения человека.

Ключевая черта демократии состоит в том, что все члены общества, обладающие избирательным правом, в конечном счете причастны к определению путей использования принуждающей силы государства. С этой точки зрения, они занимают равное положение. Но причастность и равенство, о которых идет речь, на деле проявляются главным образом в процессе выборов и референдумов. Следовательно, рядовой гражданин выступает по отношению к демократическому государству прежде всего в роли избирателя. Набор альтернатив, с которыми он в этом качестве имеет дело, представляет собой списки кандидатов на выборные посты или возможные варианты ответов на референдуме.

Отметим, что, вообще говоря, выбор избирателя более ограничен, чем выбор покупателя на рынке. Последний непосредственно выбирает из всей доступной совокупности товаров и услуг и располагает богатой информацией об экономических условиях их производства, заключенной в рыночных ценах. Первому же чаще всего предлагается небольшое число альтернативных программ, каждая из которых относится к производству сразу многих общественных благ и содержит лишь весьма приблизительное описание предполагаемой перспективы. Закономерен вопрос: почему человек, выступая в качестве потребителя общественных благ, готов довольствоваться гораздо более скудной информацией и узким выбором, чем когда он же выступает в качестве потребителя частных благ? Причина, очевидно, не в том, что общественные блага менее значимы с точки зрения благосостояния индивидов. Действительная причина будет раскрыта далее.

Роль избирателей не единственная, в которой практически все граждане выступают по отношению к государству в связи с производством общественных благ и осуществлением перераспределения. Гражданин является также налогоплательщиком и получателем выгод от выполнения государством его экономических функций. В обеих этих ролях гражданин оценивает альтернативы, касающиеся его собственных действий, которые предпринимаются в ответ на действия государства. Избиратель голосует так, чтобы впоследствии выиграть в качестве налогоплательщика и получателя выгод. А после того как политический курс одобрен, индивид реагирует на него, выбирая линию собственного поведения, с тем чтобы платить меньше налогов и получать больше выгод. Анализ и прогнозирование этого выбора составляет едва ли не центральную проблему экономики общественного сектора.

На этапе формирования политического курса избиратели взаимодействуют с профессиональными политиками. Миссия последних – формулировать варианты развития общества (с экономической точки зрения – варианты развития общественного сектора), представлять их на суд избирателей и обеспечивать реализацию одобренных вариантов. К этому следует добавить еще две важные функции. Избиратели обычно санкционируют лишь весьма общо сформулированную стратегию действий в общественном секторе. Ее конкретизация – функция политиков. В той мере, в какой она выполняется представительными органами, конкретизация, в свою очередь, предполагает принятие коллективных решений путем голосования и связана с проблемами, о которых говорилось в предыдущей главе. Разумеется, разработка и принятие детальных программ функционирования общественного сектора – задача не только представительных, но и исполнительных органов в пределах их полномочий. Наряду с этим политики контролируют работу тех, кто занят в общественном секторе.

Политика в условиях демократии можно уподобить предпринимателю в том отношении, что он на свой страх и риск предлагает потребителям некие экономические блага, в данном случае общественные, причем находится в состоянии конкуренции и оказывается жизнеспособным в своей роли, только если получает одобрение тех, кому блага предназначены. Предприниматель находит одобрение в спросе на товары и услуги, политик – в голосах избирателей. Впрочем, существенна и разница. Предприниматель должен производить предлагаемые блага за свой счет, он вынужден тщательно соизмерять издержки и выгоды, критерий успеха для него – прибыль. Политик должен самостоятельно изыскивать ресурсы только для ведения предвыборных кампаний, а в случае победы может использовать ресурсы государства для реализации своих программ.

Модели поведения политика строятся, как правило, на базе предположения, что он стремится максимизировать поддержку электората, т.е. количество голосов, подаваемых в его пользу. Это не значит, конечно, что любой политик готов поступиться своими взглядами ради того, чтобы уловить сиюминутные настроения избирателей. Речь идет о критерии выбора среди альтернатив, которые данный политик рассматривает в качестве допустимых. Если, отбирая варианты действий, политик недостаточно ориентируется на электорат, он неизбежно проиграет выборы и сойдет со сцены. Таким образом, получение максимальной поддержки избирателей не только является мотивом, субъективно присущим каждому активному участнику политической жизни, но и объективно характеризует тех, кто способен в этой жизни преуспеть.

Принятие решений, касающихся общественного сектора, не ограничивается голосованием избирателей и суждениями политиков. Преобладающая часть повседневных решений принимается государственными служащими, иначе говоря, работниками аппарата управления, чиновниками, бюрократами (некоторые из этих синонимов имеют негативную окраску, но мы от нее отвлекаемся).

Как правило, отдельное решение чиновника далеко уступает решениям избирателей и политиков по масштабам и глубине воздействия на общественный сектор. Но в совокупности служащие принимают столько решений, что если в них просматривается некоторая общая тенденция, то она очень многое определяет в развитии общественного сектора в целом.

Пространство поведения чиновника задается, с одной стороны, политическим курсом, в реализации которого он должен участвовать, а с другой – конкретными должностными обязанностями и полномочиями. Некоторые служащие могут быть горячими приверженцами партии, находящейся в данный момент у власти, другие – относиться к ней с антипатией, третьи – быть вообще индифферентными к политике. В конечном счете это не так уж важно. Основная тенденция рационального поведения бюрократа – выбор вариантов, обеспечивающих как минимум сохранение должности и по возможности повышение статуса. На положении конкретного чиновника (в отличие от политического лидера) мало сказывается состояние общественного сектора в целом. Существенно благополучие отдельно взятого ведомства, а еще важнее – одобрение непосредственного руководства. Отсюда многократно отмеченная приверженность служащих так называемым ведомственным интересам, которая детерминирована вполне объективно. Проблема в том, чтобы сами интересы ведомств были разумно направлены и в достаточной степени сбалансированы, а это зависит от политических решений, определяющих общие задачи аппарата управления.

Избиратели и политики главным образом ставят задачи, касающиеся развития общественного сектора. Чиновники обязаны эти задачи решать. Естественно, им присуще стремление к тому, чтобы задания были не слишком напряженными, а также к получению в свое распоряжение как можно больших ресурсов. Служащие, которым предстоит заниматься решением той или иной задачи, нередко принимают участие в ее определении. Причина в том, что именно они располагают наиболее детальной информацией о состоянии дел на конкретных участках общественного сектора. Эта информация – важнейший ресурс государственного служащего, помогающий защищать и улучшать свое положение. Будучи заинтересованными и способными оказывать давление в пользу уменьшения напряженности заданий и увеличения допустимых затрат на их решение, чиновники формируют тенденцию к относительной неэффективности общественного сектора. Подробнее с этой тенденцией мы познакомимся в параграфе 4.9.

Итак, линия развития общественного сектора формируется в процессе постоянного взаимодействия избирателей, политиков и чиновников, которым присущи разнонаправленные интересы. Именно поэтому процессы, протекающие в общественном секторе, в действительности далеко не всегда соответствуют нормативным представлениям.

Как объяснить готовность типичного избирателя довольствоваться сравнительно скудной информацией об общественных благах и программах перераспределения, делегируя политикам право делать выбор от своего имени? Вопрос закономерен, поскольку в сфере потребления частных благ покупатель стремится собрать как можно больше сведений о предлагаемых товарах и редко передоверяет свой выбор посторонним лицам. Между тем потребление общественных благ, столь же сколь и частных, влияет на значения функций полезности, и, как показано в гл. 2, через общественный сектор расходуется до половины, а иногда и больше средств, заработанных индивидами.

Нам предстоит показать, что сам коллективный характер решения и вытекающих из него последствий обусловливает меньшую по сравнению с частным выбором заинтересованность в том, чтобы решение в целом было максимально эффективным.

Представим себе, что некто намерен приобрести частное благо, предполагаемая стоимость которого 1000 денежных единиц, и одновременно должен в роли налогоплательщика принять участие в финансировании новой программы общественных расходов, предполагаемый размер которых составляет 100 млрд денежных единиц. Общая численность налогоплательщиков, за счет которых предстоит финансировать программу, составляет 100 млн человек, так что на каждого в соответствии с предположением придется по 1000 денежных единиц дополнительного налога. Покупатель располагает информацией, что есть шанс приобрести интересующий его товар на 10% дешевле, если тщательно поискать. Есть основания считать, что поиски закончатся успехом с вероятностью 0,5. Тогда имеет смысл затратить время и усилия, эквивалентные сумме в пределах 50 денежных единиц, чтобы как можно подробнее выяснить, где и по каким ценам продается данный товар.

Пусть в отношении программы общественных расходов также есть основания подозревать, что сбор дополнительной информации может с вероятностью 0,5 выявить возможности экономии в размере 10%. Чиновники, отвечающие за подготовку программы, не имеют серьезных стимулов добиваться ее сокращения. Налогоплательщики же, в принципе, заинтересованы потратить до 5 млрд денежных единиц ради получения соответствующих сведений. С точки зрения совокупных выгод и издержек всех налогоплательщиков такие затраты были бы эффективны. Однако с точки зрения каждого из них в отдельности ситуация выглядит по-другому.

Ожидаемая экономия для отдельного налогоплательщика составляет всего 50 денежных единиц (1000 • 0,1 • 0,5). Затратить же требуется 5 млрд денежных единиц. Чтобы собрать их при участии всех налогоплательщиков, необходимо коллективное действие. Рациональное поведение индивида в отношении такого действия предполагает позицию безбилетника. А для одного налогоплательщика затраты многократно превышают ожидаемый эффект.

Информация об общественном благе сама зачастую является общественным благом. Если ее поставку не обеспечивает государство, рациональным для индивида может быть отказ от поисков такой информации, даже если для группы, в которую он входит, затраты на получение этой информации способны окупиться. Данный феномен принято называть рациональным неведением.

Этот феномен имеет две стороны. Во-первых, коллективный характер решения означает, что при большом числе участников позиция отдельного индивида не имеет существенного значения. Допустим, что кто-то уже располагает информацией о менее дорогостоящем варианте производства общественного блага. Однако решение принимают все вместе, и, чтобы распространить информацию, о которой идет речь, требуются значительные затраты. Вообще коллективное решение предполагает, что влияние индивида на исход выбора невелико, а это, при прочих равных условиях, снижает заинтересованность в выработке и демонстрации обоснованной точки зрения. Итак, роль индивида в принятии решения ограниченна. Во-вторых, на него приходится лишь малая часть выгод и издержек, которые формируются в процессе реализации решения. Это также ограничивает индивидуальную заинтересованность в том, чтобы вносить значительный вклад в общественный выбор. Чем многочисленнее группа, принимающая решение, тем ярче проявляется описанный феномен.

Рациональное неведение в большой степени влияет на общественный выбор. Именно этим в первую очередь объясняется незаинтересованность большинства избирателей в проведении частых референдумов, на которых они могли бы высказать свои точки зрения по наиболее важным политическим вопросам, а также готовность довольствоваться, как правило, расплывчатыми обещаниями кандидатов на выборные должности. Более того, даже минимальный интерес к таким обещаниям и само участие в выборах при наличии большого числа голосующих оказывается нерациональным с точки зрения вполне эгоистического избирателя, и теория общественного выбора вынуждена объяснять политическую активность рядовых граждан наличием альтруистических мотивов, стремлением к самовыражению и т.д.

Рациональное неведение объясняет и то, почему для политика, предлагающего избирателям программу развития общественного сектора, критически важна располагающая внешность, красноречие и привлекательная биография, в чем, как правило, не нуждаются предприниматели, предлагающие покупателям частные блага. Избиратели, не заинтересованные вникать в детали "покупки", отдают предпочтение тем "продавцам", которые внушают симпатию и доверие.

С рациональным неведением связан феномен так называемой фискальной иллюзии, который заключается в недооценке налогоплательщиками альтернативных издержек производства общественных благ. Представители государства, непосредственно заинтересованные в расширении его активности, способны убеждать граждан в целесообразности налогового финансирования за рамками, в которых предельные издержки создания общественного блага не превышают действительного значения предельной выгоды, которую это благо приносит типичному потребителю.

Рациональное неведение проявляется в поведении не только избирателей, но и членов коллективных органов государства и местного самоуправления: парламентов, различного рода комитетов, комиссий и т.п. Конечно, в подобных случаях уже в силу несопоставимо меньшего, чем все население, числа участников общественного выбора этот феномен дает о себе знать гораздо слабее. Однако, с одной стороны, неспособность индивида полностью предопределить решение, а с другой – разделение политической ответственности между всеми участниками ослабляют заинтересованность в глубокой проработке собственной позиции. Мы увидим, что это, в частности, облегчает действие групп специальных интересов.

В силу рационального неведения общественный выбор, при прочих равных условиях, уступает частному в полноте выявления допустимых альтернатив и тщательности их оценки.

В современных государствах избиратели, как правило, непосредственно не принимают решений, касающихся производства того или иного общественного блага, размеров конкретного налога и т.п. Как уже отмечалось выше, это – функция политиков, которые благодаря голосам избирателей получают право распоряжаться ресурсами государства. В борьбе за голоса политики объединяются в партии, которые выдвигают политические программы и оказывают своим представителям систематическую поддержку.

Рассмотренные выше закономерности коллективного принятия решений, разумеется, распространяются на выборы органов власти в условиях представительной демократии. В частности, сохраняет силу теорема о медианном избирателе. Важно напомнить, впрочем, что она относится лишь к ситуациям, когда оцениваемые альтернативы можно расположить на одной шкале. Применительно к выборам между партиями и их кандидатами это соответствует сведению многообразия политических программ к спектру типа: "правые – левые", "консерваторы –либералы" и т.п. Подобный спектр действительно обнаруживается во многих зрелых демократиях, особенно тяготеющих к двухпартийной системе.

Однако в реальной политической жизни необязательно каждый из избирателей пользуется своим правом на участие в голосовании.

Если программы двух кандидатов на выборную должность чрезмерно сближаются, тяготея к медианной позиции, то избиратели могут проявить безразличие. Значение может иметь также отчуждение от кандидата, программа которого слишком далека от позиции избирателя, даже если она относительно ближе ему, чем программы других кандидатов. В обоих случаях активность избирателей снижается, что при определенных условиях может сказаться на результатах голосования. Существенно, как расположена мода (или моды) распределения избирателей по их отношению к программам, т.е. в каких областях политического спектра происходит концентрация предпочтений избирателей.

Пусть предпочтения избирателей распределены так, как показано на рис. 4.7.

На нем по оси Р откладываются некоторым образом проранжированные позиции избирателей, по оси N – их число, соответствующее той или иной позиции, М – точка, фиксирующая медианную позицию, а К – точка, отвечающая модальной позиции. Если бы не было безразличия и отчуждения, победа была бы гарантирована кандидату, занявшему позицию М.

Однако, например, для избирателя, приверженного позиции S, различие между М и К может оказаться менее значимым, чем отдаленность обеих этих позиций (в том числе и более близкой ему М) от его собственных взглядов, так что этот избиратель не станет голосовать. В то же время те, кто привержены, например, Q и R, примут участие в голосовании за кандидата, отстаивающего позицию К. В подобной ситуации кандидат, принимающий точку зрения медианного избирателя, может проиграть.

Особенности рассмотренного случая связаны с тем, что распределение позиций избирателей являлось асимметричным, хотя и унимодальным. Отклонение от точки зрения медианного избирателя может быть обусловлено и полимодальностью распределения.

Обратимся к рис. 4.8. На нем Ρ, Ν и Μ обозначают то же, что на предыдущем рисунке. Q и R – две модальные позиции, вокруг которых концентрируются предпочтения избирателей. Ситуация, изображенная на рисунке, предполагает поляризацию общественных настроений. Если феномен отчуждения ярко выражен, т.е. избиратели склонны голосовать лишь за тех кандидатов, чьи мнения очень близки к их собственным, то выборы могут свестись к соперничеству тех политиков, чьи платформы соответствуют Q и R. Если же отчуждение выражено не столь сильно и избиратели готовы голосовать за политиков, имеющих лишь относительно более близкие им взгляды (например, по принципу "наименьшего зла"), то и в случае поляризации способна победить медианная позиция.

Рис. 4.7. Унимодальное асимметричное распределение предпочтений

Рис. 4.8. Бимодальное распределение предпочтений