История социального обеспечения и социального страхования в России

Зарождение социального обеспечения в России, как и в других европейских странах, имеет глубокие исторические корни. Еще в Средние века в связи с резким расслоением общества на богатых и неимущих полукрепостных жителей возникла острая необходимость в обеспечении широких масс населения минимальной социальной защитой. Решение этой проблемы было найдено в формировании и развитии обязательной благотворительной системы церковного и государственного призрения. В словаре В. Даля дастся следующее определение данного термина: "призревать, призреть – это принять, приютить, пристроить, дать приют и пропитание, взять под покров свой и заботиться нуждами ближнего".

Благотворительность была обязательной для служителей церкви, князей и бояр. Осуществлялась она посредством раздачи милостыни, продуктов в праздничные дни или во время голода и войн, предоставления крова странникам, нищим, увечным и сиротам в монастырях, на княжеских и боярских дворах. На эти цели церковь и имущие слои населения должны были выделять "десятину", т.е. 1/10 часть всех своих доходов. "От всего княжа сюда десятую векцию, из торгу десятую неделю, а из домов на всяко лето от всякого стада и от всякого жита".

Церковный Устав 996 г., утвержденный Указом князя Владимира Святославовича, впервые законодательно определяет обязанность духовенства в Киевской Руси осуществлять за счет средств церкви попечительство – призрение бедных, надзор за лечцами (медиками), ОГЛАВЛЕНИЕ больницы и богадельни, принимать людей странных и неимущих. С XI в. по примеру Византии при монастырях в Киевской Руси стали строиться больницы, предназначавшиеся для обслуживания не только монастырского, но и окрестного населения. В то же время за счет благотворительных средств формировалась система призрения по кварталам городов для городского люда.

Церковная и государственная система призрения послужила основой формирования больничной помощи населению, которая финансировалась за счет благотворительных средств населения, бояр и средств церкви. Только в конце XVII в. отмечаются первые факты постоянных государственных расходов на цели социального призрения, в том числе медицинское обслуживание населения. Монастырский приказ действовал с 1650 по 1675 гг. и с 1701 по 1725 гг. Начиная с 1701 г. Монастырский приказ постоянно выделял средства на ОГЛАВЛЕНИЕ больниц, богаделен, помощь нищим и выплату "вспомоществования женам, вдовам и детям служилых людей", а также на оплату содержания врачей, находящихся на государственной службе.

Система призрения от столетия к столетию развивалась, росло количество больниц, богаделен, воспитательных и смирительных домов, но в целом не происходило каких-либо радикальных изменений, ведущих к ее совершенствованию и переводу на новый качественный уровень. Лишь производимые Екатериной II в конце XVIII в. преобразования управления территориями Российской империи кардинально затронули существующую систему призрения. В 1775 г. для заведования местным благоустройством было создано специальное государственное учреждение социальной защиты населения – всесословный "Приказ общественного призрения для дел призрения и народного образования". Приказ представлял собой управляемую губернатором административную канцелярию, подчиняющуюся непосредственно Министерству внутренних дел и Правительствующему сенату. Высшая администрация регламентировала все: определение работников на должности (от врачей до повивальной бабки), заведование хозяйством в больницах, поставку лечебных препаратов для медицинских учреждений всего государства, подведомственных Приказу общественного призрения. Данный Приказ в каждой из сорока существовавших в тот период губерний ведал созданием и организацией работы больниц, богаделен для увечных и престарелых работных, народных школ, сиротских и смирительных домов. В 1782 г. заведование народными школами было передано в комиссии по учреждению народных училищ. С введением Приказа общественного призрения был значительно расширен объем получателей медико-социальной помощи: от неимущих и бездомных до больных, увечных, престарелых и других нуждающихся лиц.

При создании губернских Приказов общественного призрения разрешалось предоставлять им субсидию из доходов губернии в размере 15000 руб., а в дальнейшем они переводились на самофинансирование. Приказы имели право давать ссуды, помещать средства под проценты в банк, привлекать благотворительные капиталы, принимать частные и государственные вклады, вести хозяйственную деятельность, сдавать в аренду принадлежащую им недвижимость, участвовать в отдельных монопольных сферах бизнеса, как, например, продажа игральных карт и организация аптек.

Приказы общественного призрения имели учреждения для призрения (воспитательные дома для призрения незаконнорожденных детей, сиротские дома для сирот 7–12 лет, богадельни для увечных и престарелых лиц, а также для пропитания неимущих, работные дома для предоставления неимущим способа прокормиться собственным трудом) и для лечения (больницы и дома для умалишенных, которые впоследствии были переданы земству).

Капиталы Приказов общественного призрения составлялись из доходов от производственных учреждений, единовременных пожертвований, кружечных сборов, отчислений за разнообразные торговые, транспортные, нотариальные операции, а также от платы за лечение. Месячная плата за лечение в больницах Приказа колебалась от 4,3 руб. до 7,95 руб. в месяц. Это ОГЛАВЛЕНИЕ взыскивалось с лиц "гражданского ведомства". За ОГЛАВЛЕНИЕ военных нижних чинов в больницах Приказа Военным министерством вносилась покровительственная плата – от 25,25 коп. в Нижегородской губернии до 49,3 коп. в Одесской губернии за день содержания. Кроме того, на погребение умершего отпускалось от 54,25 коп. до 1 руб. 15 коп. серебром. В детском приюте Покровской общины сестер милосердия ОГЛАВЛЕНИЕ ребенка в отделении для приходящих детей стоило 60 руб. в год, а в отделении для грудных младенцев – 120 руб. в год, или 10 руб. в месяц. Средняя цена лекарства по рецепту составляла 40–50 коп. Наличие платы за лечение значительно ограничивало доступность медицинской помощи для простого люда, а подавляющая часть крестьян были лишены и такой медицинской помощи.

Во второй половине XIX в. произошло существенное реформирование системы оказания медицинской помощи населению. Приказы общественного призрения были переведены с самофинансирования на государственное ОГЛАВЛЕНИЕ. Для обеспечения их деятельности на службе Министерства внутренних дел находились: в 1856 г. – 1134 врача, а в 1863 г. – уже 2135 врачей, из них 800 врачей практиковали в столицах.

В губерниях России существовали значительные различия в обеспеченности населения врачами и аптеками. Так, соотношение числа врачей и обслуживаемого населения колебалось по центральным и окраинным губерниям от 1 врача на 2300 чел. населения (Санкт-Петербургская губерния) до 1 врача на 70000 населения (Оренбургская губерния), т.е. в центральных губерниях обеспеченность врачами была в 20–30 раз выше, чем на окраинах империи. Аптеки открывались преимущественно в крупных городах, что наглядно характеризует их незначительное число в различных губерниях: от 2 аптек в Астраханской губернии до 70 аптек в Санкт-Петербургской губернии.

В 1869 г. кредитная часть капиталов Приказов общественного призрения перешла в ведение Министерства финансов, которое осуществляло разделение их по губерниям для финансирования организаций социального призрения. Для них также были введены постоянные государственные субсидии, но при этом оставались и элементы самофинансирования (доходы как от своей прямой хозяйственной деятельности, так и от инвестиционных операций).

Государственных средств на ОГЛАВЛЕНИЕ медицинской помощи в городах не хватало, и было принято решение, утвержденное Александром II, собирать с населения незначительную плату, дающую право на дальнейшее "бесплатное" лечение.

В течение всего периода работы Приказов общественного призрения (1775–1860) отсутствовал общий орган управления всей медицинской помощью в стране и общественное здравоохранение было распределено по нескольким ведомствам. Тем не менее созданная система Приказов явилась важным этапом совершенствования медико-социального страхования населения. Приказ общественного призрения стал государственным органом, на который была возложена ответственность за организацию и финансирование медикосоциальной помощи отдельным малоимущим слоям населения страны. Однако значительная часть крестьянского населения оставалась без какой-либо социальной защиты со стороны государства. Медицинскую помощь сельские жители получали за счет собственных средств преимущественно у народных целителей или частнопрактикующих врачей.

Россия, как принято считать, в течение долгих лет отставала по экономическому развитию от многих европейских стран. Активное распространение страховых отношений, неразрывно связанное с общим уровнем социально-экономического развития, стало возможным только после отмены крепостного права. Но эти отношения, основанные на принципах взаимности, стали "вызревать" внутри российского общества уже во второй четверти XIX в. Организации добровольного социального страхования, действовавшие на взаимной основе, начали возникать в Российской империи раньше, чем было отменено крепостное право. Они учреждались, как правило, лицами одной профессии примерно с середины XIX в. Российские общества взаимного страхования, осуществлявшие страхование медико-социальных рисков на добровольной основе, обладали двумя специфическими чертами. Во-первых, наряду с принципом взаимопомощи в них в большей или меньшей степени использовался принцип благотворительности. Во-вторых, кроме выплаты пособий и пенсий они нередко осуществляли выдачу своим членам дешевых и доступных кредитов.

Важно!

Вместе с тем в России обязательное страхование, в значительном числе случаев основанное на принципах взаимности, нередко опережало добровольное, выполняло по отношению к нему просветительскую и культурную функции, формировало потребности в страховании у широких слоев населения. При этом государственная власть зачастую выступала инициатором внедрения в практику страхования принципов взаимности.

Отмена в России в 1861 г. крепостного права определила начало стремительного развития экономических и гражданских свобод, формирования капиталистических отношений, зарождения и концентрации промышленного и торгового капитала и развивания соответствующих финансовых институтов. В результате произошел бурный рост рабочего класса. Так, численность промышленных рабочих в последней трети XIX в. увеличилась в 20 раз – с 523 тыс. чел. в 1861 г. до 10 млн чел. к концу XIX в.

Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привели к всплеску политической и общественной активности населения, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе и противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. В результате этого Александр II утвердил 1 января 1864 г. закон о земстве в форме "Положения о земских учреждениях", действие которого было распространено на 34 губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Круг деятельности земств был строго ограничен. Они занимались только местным хозяйством. Каждый шаг земских учреждений находился под контролем государственных служб. Постановления земств, получение ими займов, проекты смет, избрание на должности – все это рассматривалось и утверждалось министром внутренних дел или губернатором. Принципы организации городского самоуправления (установлены положением 1870 г.) были те же, что и у земского. Органы самоуправления – городская дума и городская управа. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Законом от 1 января 1864 г. к земским повинностям были отнесены только местные повинности. Но данный принцип этим законом, как и последующими, не был проведен в чистом виде, и на счет земства относили чисто государственные потребности. Земские функции делились на обязательные и необязательные. К обязательным функциям, необходимым в первую очередь правительству, относились:

1) ОГЛАВЛЕНИЕ арестантских помещений и квартир для членов полиции;

2) этапная повинность;

3) устройство и ремонт больших дорог;

4) выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других государственных чиновников;

5) ОГЛАВЛЕНИЕ мировых посредников и судей.

К необязательным функциям были отнесены социальные функции:

1) страхование сельскохозяйственных построек от пожаров;

2) ОГЛАВЛЕНИЕ больниц и богаделен;

3) наем и отопление помещений для школ, ОГЛАВЛЕНИЕ учителей;

4) устройство почты;

5) ОГЛАВЛЕНИЕ и ремонт местных дорог;

6) оказание продовольственной помощи голодающим и др.

Политика государства в области улучшения охраны народного здоровья состояла в его отказе от участия во всяких хозяйственных операциях и в стремлении, по возможности, передать ближайшее непосредственное попечение о народном здравоохранении местным органам управления. Изменилась система управления здравоохранением. В большинстве губерний к этому времени Приказы общественного призрения как самостоятельные структуры перестали существовать, и их функции перешли к земским и городским учреждениям. Организация и финансирование медицины были возложены на земства, т.е. начался период земской медицины. Определение уездных и городовых врачей было предоставлено местному начальству, а организация медицинской помощи населению в 1865 г. непосредственно передана в ведение и на усмотрение земства. Земская медицина явилась значительным шагом вперед по сравнению с дореформенной приказной медициной, поскольку повысилась доступность медицинской помощи сельскому населению, и она постепенно становилась бесплатной.

При учреждении земств им был предоставлен широкий простор по обложению, никаких оценочных норм не было установлено, общим основанием размера обложения служили ценности и доходность имуществ. Установление подробностей раскладки предоставлялось самому земству. Впоследствии же предел обложения торговли и промышленности был установлен специальными правилами от 21 ноября 1866 г. Законами от 08 июня 1893 г. и от 18 января 1899 г. были определены правила оценки недвижимых имуществ для обложения земским сбором, а законом от 12 июня 1900 г. – предельность земского обложения, на основании которого земства не могли повышать сбор с недвижимых имуществ более чем на 3% в год.

Земства получали средства от обложения земли, другого недвижимого имущества, промышленности и торговли и указанных в законе судебных пошлин и сборов с бумаг. Основанием для распоряжения земскими средствами служили земские сметы и раскладки, составляемые уездными и губернскими земскими управлениями и утверждаемые земскими собраниями, после чего они поступали на рассмотрение к губернатору. Основным источником доходов земств и городских учреждений самоуправления являлись поступления от налогообложения недвижимости – земли и строений (до 71,9% всех доходов в 1906 г.) и доходы от судебных сборов, штрафов, специальных капиталов. В целях повышения сбора налогов недвижимость неоднократно переоценивалась. В этой работе активное участие принимали земские организации.

Городам по всем главным источникам их доходов были даны нормы, устанавливающие пределы средств, которыми они могли располагать. При составлении средств городам, в противоположность земствам, необходимо было, прежде всего, определить свои доходы и только затем расходы. Городам предоставлялось взимать следующие сборы:

– с недвижимых имуществ (оценочный);

– документов на право торговли и промыслов;

– заведений трактирного промысла.

В случае необходимости от городской думы зависело введение в пользу города следующих сборов:

– с извозного промысла;

– лошадей и экипажей;

– собак;

– перевозного промысла и других мелких сборов.

Размер оценочного сбора с недвижимых имуществ определялся городской думой в процентах с чистого дохода этих имуществ, но не более 10% или в размере не более 1% от стоимости имущества, по усмотрению общественного управления. Таким образом, если у земств права в обложении недвижимых имуществ были свободны, то у городов был определен процент, выше которого они облагать не могли. То же самое происходило и с обложением документов на право торговли и промысла. С документов купеческих 1-й и 2-й гильдий взималось не более 15% с казенной цены, с остальных торговых и промысловых документов – не более 10%; с патентов на заводы по производству напитков и с заведений по продаже питья – не более 25%.

С трактирных заведений сбор определялся следующим образом: городская дума назначала средний размер налога с каждого трактира и умножала его на число трактиров. Так получали общую сумму налога, которую трактиры должны были разделить между собой, при этом они делились на питейные и не питейные. С введением казенной винной монополии сборы с заведений и патентов на заведения для выделки и продажи питья сократились, так как данные казенные лавки не платили патентных сборов. В возмещение потерь городам выдавалось вознаграждение в размере, равном среднему сбору, полученному городом за пятилетие, предшествовавшее введению казенной продажи питья.

Сбор с казенного промысла не был широко распространен (в 1888 г. он существовав лишь в 208 городах) и не мог превышать 10 руб. в год с каждой лошади, используемой в извозе.

К мелким сборам относились следующие сборы:

– с актов засвидетельствования, протеста, предъявлений к взысканию;

– за клеймение мер и весов;

– за употребление общественных мер и весов на торговых местах (1 коп. с пуда взвешиваемого, ведра перемеряемых предметов);

– с аукционных продаж движимого имущества (до 2%).

В связи с усложняющейся экономической обстановкой в городах законодателю приходилось разрешать вводить и другие сборы для отдельных городов. Для финансирования городского и земского здравоохранения в ряде городов со всех граждан, живущих личным трудом и не принадлежащих к привилегированным сословиям, взимался больничный сбор. Так, существовал больничный сбор в городах Санкт-Петербург, Москва и других, устанавливались сборы с ввозимых и выводимых товаров (в 1888 г. 53 города из 686 имели эти сборы).

Отражением растущей активности земств стал ежегодный рост их расходов (в 1910–1915 гг.) на 15–17%. Основными направлениями расходов того времени были школьное и медицинское дело, общественное призрение, дороги, экономическое благосостояние (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Распределение земских расходов

Направление расходов	Сумма расходов, тыс. руб.	Доля в общих расходах, %
Участие в расходах правительственных учреждений	15130	4,4
ОГЛАВЛЕНИЕ земского управления	23482	6,9
Арестные помещения	1815	0,4
Дорожное дело	23663	6,9
Народное образование	93034	27,1
Общественное призрение	8128	2,4
Медицина	82835	24,2
Ветеринария	9920	2,9
Экономические мероприятия	24 087	7,0
Прочие расходы	60227	17,8
Всего	342816	100,0

Период земской медицины характеризуется развитием и оптимизацией системы медицинского обслуживания на селе – ростом числа врачей и врачебных участков, уменьшением среднего радиуса врачебного участка и количества обслуживаемого населения. При создании земств в 1864–1865 гг. правительство передало им из Приказа общественного призрения 351 лечебное заведение. А к 1890 г. их уже было 1070. Благодаря земствам увеличилось число врачей и аптек, появились фельдшерские и медицинские курсы, началась борьба с оспой. Результатом деятельности земской медицины стало снижение уровня смертности с 37 чел. на тысячу жителей в 1867 г. до 27 чел. в 1917 г. Конечно, это была только начальная стадия развития медицины. По расчетам земских врачей, для того чтобы каждый заболевший мог на деле воспользоваться медицинской помощью, необходимо было иметь 1 лечебницу на 10 тыс. человек, а расстояние до нее не должно было превышать 10 км. В 1914 г. в земских губерниях 1 лечебница приходилась на 25 тыс. жителей, а среднее расстояние до больницы составляло 11 км. Если к моменту передачи лечебных учреждений земствам на селе числилось всего 48 врачей по 34 земским губерниям, то к 1870 г. их число составило 610, а к 1920 г. – возросло до 3100 врачей. С 1865 по 1870 гг. количество врачей увеличилось в 12,7 раза, а с 1870 по 1920 гг. – еще в 5,1 раза. Практически также увеличилось количество врачебных участков, что позволило в 3,4 раза уменьшить количество обслуживаемого населения на одном врачебном участке и в 2,3 раза сократить среднее расстояние до врача.

Существенной была роль земств в оказании помощи инвалидам, престарелым, слабоумным и другим категориям населения, нуждающимся в социальной помощи. В губерниях с земским самоуправлением таких лиц насчитывалось 1,5 млн чел. Средние расходы на "общественное призрение" в начале XX в. достигали, в расчете на 1 чел. – 2,5 руб. в год (для сравнения стоимость коровы в 1913 г. составляла 5 руб.).

За 25 лет реформ земского (регионального) управления были достигнуты значительные результаты и в развитии системы социального призрения. Увеличено почти в 7 раз число учреждений социального призрения, количество которых к 1891 г. достигло 4500. Повышена доля охвата всех жителей страны социальным призрением, из которых 12 млн чел. получали социальную помощь. Появились и новые формы социального обеспечения: устройство санаториев и библиотек, улучшение санитарных условий проживания, устройство бюро по поиску работы, организация общественных работ, содействие профессиональному обучению. В сферу получателей социальной помощи были включены все малоимущие граждане, развивалась охрана детства и материнства, проводились превентивные мероприятия по борьбе с бедностью.

Система земской медицины, в значительной мере возникшая снизу, благодаря усилиям земской общественности, при всей ограниченности ее размеров, оказалась исключительно удачно приспособленной к нуждам русской деревни и в то же время оригинальной. Она не имела аналогов в Европе, а земский врач наряду с сельским учителем стал символом самоотверженности в служении общественному долгу.

Необходимо отметить важнейшую роль земства в развитии социального страхования в России. Речь идет о создании земских эмеритальных касс.

Положение о земских учреждениях 1864 г. не предусматривало предоставление пенсионного обеспечения служащим этих учреждений. Поэтому в конце 1860-х – начале 1870-х гг. некоторые земства подняли вопрос об организации эмеритальных касс. В 1883 г. были изданы "Главные основания для учреждения земских эмеритальных касс" с пятилетним сроком действия. Согласно этим Основаниям эмеритальные кассы для страхования земских служащих должны были учреждаться по ходатайству губернских земских собраний по одной в каждой губернии, при условии, что согласие на их учреждение было получено от всех уездных земств.

Уставы эмеритальных касс утверждались министром внутренних дел, а правила страхования в каждой конкретной кассе устанавливались губернским земским собранием.

В эмеритальной кассе по ее учреждении должны были обязательно участвовать все служащие, получавшие жалование в земских учреждениях и в подведомственных им установлениях и заведениях, за исключением тех, кто занимал выборные по земству должности.

В данном случае инициатива введения обязательного страхования исходила не от верховной власти, а от выборных органов самоуправления на местах. Сами потенциальные страхователи являлись инициаторами установления обязательности страхования для членов определенного сообщества, в данном случае – земских служащих. Государство лишь наделяло их правом устанавливать эту обязательность. Поэтому данный вид страхования можно отнести к факультативно-обязательной форме страхования.

Средства земских эмеритальных касс складывались из следующих обязательных поступлений:

1) ежегодные поступления из средств губернских земств (земство, учредившее эмеритальную кассу, обязано было ежегодно отчислять в ее пользу не свыше 3% общей суммы земских сборов, исчисленных на год по всей губернии на удовлетворение как губернских, так и уездных потребностей);

2) взносы участников кассы, автоматически вычитаемые из их жалования (от 2 до 6% жалования и от 6 до 10% сумм, выплачиваемых в качестве наград и пособий).

В эмеритальные кассы могли также перечисляться остатки средств, предназначенных в соответствии с земскими сметами на ОГЛАВЛЕНИЕ служащих и канцелярские расходы, а также вычеты из жалования участников кассы за неисправности по службе и налагаемые на них штрафы (по взаимному соглашению между земскими управами и проштрафившимися лицами).

В то же время губернские земства отмечали, что недопущение участия в кассе лиц, служащих на выборных должностях, нецелесообразно, так как, с одной стороны, лишает этих лиц пенсионного обеспечения, а с другой – лишает кассу существенных поступлений, так как взносы этих лиц, получавших в земстве крупнейшие оклады, могли бы значительно пополнять средства кассы.

Суммы, поступившие в кассу на законном основании, не подлежали возврату. Выплаты из эмеритальной кассы назначались по нормальным окладам содержания, которые устанавливались губернским земским собранием и колебались, в зависимости от величины взносов, от 46 до 100% окладов. Делопроизводство и отчетность по эмеритальным кассам, также как и по другим видам взаимного земского страхования, велись губернской земской управой. Это существенно экономило расходы на ведение дела. Контроль за деятельностью земской эмеритальной кассы осуществляло соответствующее губернское земское собрание.

Вопрос о целесообразности и надежности деятельности эмеритальных касс в конце XIX в. был дискуссионным. Одним из свидетельств этой дискуссии может служить доклад на тему "О значении для торгово-промышленных предприятий обеспечения служебного персонала; как способы его: пенсионные кассы, страхование жизни и др., и несколько слов об условиях, при коих эти способы обеспечения могут считаться прочными". Автор доклада Ф. С. Малышев, выступая в 1893 г. в Обществе по распространению коммерческих знаний, в качестве примера успешной деятельности привел эмеритальную кассу служащих Волжско-Камского коммерческого банка, организованную на добровольных началах. Успешной деятельности этой кассы, по мнению докладчика, способствовало, в частности, то, что расчеты, послужившие основой организации этой кассы, были сделаны признанными специалистами в этой области А. Н. Крыловым и В. М. Сухомелем при участии И. П. де-Колонга.

В период после Февральской революции Временное правительство разработало и начало осуществлять реформу земства. Ее главные направления – введение волостного земства и поселкового управления, введение земства в не земских губерниях Сибири и Дальнего Востока, корректировка системы надзора над органами местного самоуправления. Ключевым вопросом реформы стала организация волостного самоуправления. Оно должно было заменить архаичную систему административного управления на низовом уровне, непосредственно в населенных пунктах. Но к июлю 1917 г. земства были ликвидированы в связи с формированием новой системы государственного управления – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Наряду с земскими реформами проводилась и реформа медицинской помощи наемным рабочим. Изначально при формировании медико-социального страхования в промышленности оно реализовалось через добровольное страхование работников отдельных предприятий и фабрик от несчастных случаев и осуществлялось небольшими частными (коммерческими) страховыми организациями. Рост и развитие промышленности в России обусловили появление все более крупных предприятий и фабрик и вовлечение в процесс производства все большего числа широких слоев населения, формирование новых страховых рисков. Добровольное страхование развивалось не столь бурно, но возрастание объема страховых рисков и численности подверженного их воздействию населения повлекло необходимость введения обязательного страхования для работников предприятий и членов их семей.

Недостаточная обеспеченность рабочих медицинской помощью при постоянном росте численности рабочего класса привела к потребности дальнейшего развития и расширения медико-социального страхования. Под давлением рабочего движения и по примеру европейских государств законом от 2 июня 1903 г. были приняты "Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности". Данный документ имел особое значение в становлении обязательного социального страхования в России. Он вводил обязанность работодателя и казны возмещать вред, причиненный работнику в результате несчастного случая на производстве в виде пособий по временной нетрудоспособности (50% от заработка), компенсации медицинских расходов, назначения пенсии по инвалидности (2/3 части от заработка при полной утрате трудоспособности – полная пенсия) и пенсии по случаю потери кормильца (вдовьей – 1/3 часть от полной пенсии, сиротских – по 1/6 части от полной пенсии на сироту), а также выплаты фиксированного пособия 30 руб. на погребение.

В результате упорной политической борьбы рабочего класса за свои права произошло дальнейшее совершенствование страхового законодательства. На практике была внедрена социально значимая идея обязательного государственного медико-социального страхования рабочих – принят Закон от 23 июня 1912 г., утвердивший Положение о страховании рабочих на случай болезни и от несчастных случаев. В ст. 45 закона на работодателей была возложена обязанность предоставлять работникам медицинскую помощь (амбулаторное лечение и помощь при внезапных заболеваниях и несчастных случаях) как в фабричных лечебницах, так и в других медицинских учреждениях. Реализация закона предполагала дальнейшее развитие системы больничных касс как основного института медико-социального страхования. И хотя действие этого закона распространялось лишь на 3 млн чел. из 12 млн наемных рабочих, его принятие ввело Россию в число наиболее развитых стран, имевших государственную систему социального обеспечения и страхования.

В России не случайно была принята модель социального страхования О. Бисмарка на основе больничных касс. К этому времени в России уже существовала развитая система взаимного страхования в добровольной и обязательной формах. В частности, организации обязательного взаимного страхования были представлены следующими разновидностями:

– обязательное взаимное земское страхование от огня;

– обязательное взаимное страхование от огня войсковых зданий казачьих войск;

– обязательное взаимное страхование строений в казачьих станицах и хуторах;

– эмеритальные кассы военно-сухопутного и морского ведомств;

– эмеритальные кассы гражданских ведомств;

– пенсионные кассы российских частных железных дорог;

– пенсионная касса служащих на казенных железных дорогах;

– страховые товарищества и др.

Добровольное взаимное страхование осуществляли:

1) городские общества взаимного страхования от огня;

2) Российский взаимный страховой союз;

3) эмеритальные кассы военно-сухопутного и морского ведомств;

4) вспомогательные кассы при горнозаводских товариществах на казенных горных заводах;

5) вспомогательные кассы наемных работников на частных предприятиях;

6) пенсионные кассы для наемных работников частных предприятий;

7) товарищества взаимопомощи при экономическом обществе офицеров гвардейского корпуса и др.

Еще одним видом обязательного страхования, введение которого началось в соответствии с Законом от 23 июня 1912 г., было страхование наемных работников от несчастных случаев. В соответствии с Положением о страховании рабочих от несчастных случаев такое страхование должно было осуществляться организациями, которые назывались страховыми товариществами. Членами товариществ являлись предприниматели ("фабриканты и заводчики"), которые обязаны были перечислять туда страховые взносы. Рабочие в деятельности страховых товариществ не участвовали. Главные цели создания страховых товариществ состояли в следующем:

1) выплата пенсий наемным работникам, получившим увечья в результате несчастных случаев на производстве;

2) выплата пособий и оплата лечения инвалидам, получившим увечья по той же причине;

3) выплата пособий на погребение в случае, если смерть пострадавшего от несчастного случая произошла не позднее двух лет со дня этого случая, или же позднее двух лет, если в течение этого времени производилось лечение последствий несчастного случая;

4) выплата пенсии членам семьи умершего.

Положение подробно определяло обязательства страховых товариществ по страховым выплатам и порядок определения размеров этих выплат. В отношении пенсий устанавливалось, что товарищество может освободить себя от обязательств по их уплате посредством передачи государственным сберегательным кассам капиталов, соответствующих стоимости этих пенсий, на основании правил, установленных министром финансов по соглашению с министром торговли и промышленности. Для организации страхования от несчастных случаев европейская часть территории России была разделена на страховые округа, в каждом из которых должно было действовать одно товарищество. В состав членов товарищества входили все находящиеся на территории страхового округа предприятия, подлежащие действию Положения о страховании рабочих от несчастных случаев.

Подводя некоторые итоги, следует сказать, что принципы деятельности земского взаимного страхования, эмеритальных касс государственных ведомств, обязательного медико-социального страхования были во многом схожи, поскольку являлись следствием целенаправленной организации социального страхования в обязательной форме. Государство устанавливало либо перечень объектов страхования, которые должны были быть застрахованы, либо перечень страхователей, обязанных страховать свои риски. При этом, в зависимости от законодательно установленных масштабов распространения обязательности участия в страховых отношениях, можно выделить частично-обязательное и общеобязательное страхование. Характерным для данных форм взаимного социального страхования было то, что ведение дел в них вменялось в обязанность государственных служащих земств (т.е. выборных органов управления) и государственных ведомств соответственно. Это значительно снижало расходы на ведение дела.

Работа по созданию системы обязательного социального страхования постепенно разворачивалась, но была прервана революционными преобразованиями политического и экономического характера. После Февральской революции 1917 г. пришедшее к власти Временное правительство начало проводить реформы в области медико-социального страхования и приняло четыре законодательных акта но социальному страхованию, в которых серьезно пересматривались и исправлялись многие недостатки Закона от 23 июня 1912 г., принятого III Госдумой. Были, в частности, приняты основные концептуальные положения (Новелла от 25 июля 1917 г.), включающие:

а) расширение круга застрахованных, но не на все категории работающих (поскольку одномоментно это технически сделать невозможно, были выделены категории застрахованных);

б) предоставление права больничным кассам объединяться при необходимости в общие кассы без согласия предпринимателей и Страхового присутствия в окружные и общегородские больничные кассы;

в) повышение требований к самостоятельным больничным кассам по числу участников (не менее 500 чел.);

г) полное самоуправление больничных касс работниками, без участия предпринимателей.

С установлением Советской власти началось реформирование системы обязательного социального страхования на основах его централизации и обеспечения всеобщности охвата населения. Осуществлялся переход от страховых методов финансирования социальных обязательств к бюджетированию и обратно.

30 октября (12 ноября по новому стилю) 1917 г. была принята Декларация Народного Комиссариата Труда "О введении полного социального страхования", содержащая следующие основные положения:

1) распространение страхования на всех без исключения наемных рабочих, а также на городскую и сельскую бедноту;

2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности (на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, безработицы);

3) возложение всех расходов по страхованию на предпринимателей и государство;

4) возмещение полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы.

Проводимые Советским правительством реформы способствовали осуществлению социального страхования на началах полной централизации. Логическим продолжением начатой политики слияния наркомздравовской и страховой медицины стало принятие Декрета от 31 октября 1918 г., которым было утверждено "Положение о социальном обеспечении трудящихся". В этом Положении термин "страхование" был заменен на термин "обеспечение". Это соответствовало концепции Советского правительства о том, что уже спустя год после Октябрьской революции капитализм был ликвидирован, а Россия стала социалистической страной. Следовательно, капиталистический институт социального страхования должен быть заменен социалистическим институтом социального обеспечения.

С 1921 г. в стране была провозглашена новая экономическая политика (далее – НЭП), и власть вновь обратилась к элементам страховой медицины, о чем свидетельствуют постановления СПК и ВЦИК. 15 ноября 1921 г. был издан Декрет СНК РСФСР "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом". В соответствии с декретом вновь вводилось социальное страхование, распространяющееся на все случаи временной и стойкой утраты трудоспособности. Для организации социального страхования на случай болезни были установлены страховые взносы, ставки которых определялись СНК и дифференцировались в зависимости от числа занятых на предприятии лиц и условий труда. Впервые этим Декретом устанавливался порядок взимания взносов, при этом основными сборщиками стали комиссии по охране труда и социального обеспечения. Начали создаваться страховые организации – страховые кассы.

С 1 января 1922 г. все организации, предприятия, учреждения и хозяйства любой формы собственности становились страхователями лиц наемного труда и уплачивали страховые взносы, определенные законом. Размер страховых взносов утверждался правительством страны и формально зависел от опасности и вредности данного производства, влияющего на здоровье и трудоспособность наемных работников. К страховым тарифам применяли скидки и надбавки в размере до 25% от тарифа за соблюдение или нарушение правил труда. В 1922 г. страховой тариф составлял по первому разряду 21,0%, по четвертому разряду – 28,5% от фонда платы труда, а в 1923 г. его размер снизился в 1,3 раза и составил соответственно 16,0 и 22,0% от фонда платы труда.

Дополнительным источником финансирования были пеня и штрафы, которые налагались на страхователей-работодателей за несвоевременную уплату страховых взносов, взыскивались в бесспорном порядке и направлялись в первую очередь на охрану жизни и здоровья трудящихся.

Собираемость страховых взносов в 1922–1923 гг. была очень низкой, задолженность страхователей по взносам доходила до 75%. В связи с этим в 1923–1924 гг. была введена система нормальных и льготных тарифов, стимулирующих страхователей к исполнению своих обязанностей по уплате взносов.

Создаваемый фонд медико-социального страхования делился на четыре отдельных фонда финансовых средств, направляемых на соответствующую выплату застрахованным лицам:

а) по временной нетрудоспособности;

б) по инвалидности и потере кормильца (вдовству и сиротству);

в) по безработице;

г) на лечебную помощь.

В структуре страхового фонда в 1922 г. фонд лечебной помощи занимал третье место, а 1923 г. – уже второе место.

В связи с нехваткой средств на лечебную (медицинскую) помощь органы страхования во многих губерниях принимали решения об оказании материальной поддержки здравотделам из фонда пенсий и пособий. 26 февраля 1925 г. на основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР "О тарифе взносов на социальное страхование" были произведены структурно-функциональные изменения в социальном страховании, в результате которых четыре фонда социального страхования были преобразованы в два – фонд пенсий и других пособий и фонд лечебной (медицинской) помощи застрахованным лицам.

Неоднократно происходила смена руководящих органов управления обязательным социальным страхованием. Первоначально эту функцию осуществлял Народный Комиссариат Социального Обеспечения через губернские управления социального страхования и районные или профессиональные страховые кассы. При этом сборщиками страховых взносов выступали территориальные комиссии по охране труда и социальному обеспечению. Отдельные страховые кассы шли по пути создания собственных медицинских учреждений, которые обеспечивали предоставление качественной медицинской помощи застрахованному населению. С 1924 г. управление осуществлял Народный Комиссариат Труда через центральное управление социальным страхованием и Союзный совет социального страхования. В конечном итоге медико-социальное страхование было упразднено и здравоохранение перешло на централизованное бюджетное финансирование, страхование от производственного травматизма перешло в ведение сначала отраслевых, а потом территориальных межсоюзных профсоюзных органов и в дальнейшем расходы на него были включены в состав единого государственного бюджета СССР, как и расходы на пенсионное обеспечение.

В советском обществе социальный риск был менее развит, при этом социальная жизнедеятельность индивидов базировалась на коллективных началах. Условия для исследования риска в советском обществе были ограничены. Трансформация общества, вызывающая значительные изменения в экономической, социальной, политической, правовой сферах и культурных, духовных основах общественной организации, в социальных институтах, социальных общностях, оказала существенное влияние на социальное поведение членов современного российского общества и социальную жизнедеятельность людей в целом.

С трансформацией общественно-политического строя на рубеже 1980–1990-х гг., экономической сферы, механизмов и характера принятия решений на государственном, муниципальном и индивидуальном уровне изменения коснулись и социальных рисков, в системе которых происходили сложные процессы. Существенно снизились одни из традиционных социальных рисков, но возросли другие, в том числе безработица, заболеваемость, маргинализация общества. Трансформация общественного устройства создала благоприятные условия для проявления социальных рисков, дифференциации их типов и усиления степени их опасности.

Процесс трансформации положил начало ряду деструктивных процессов, обостривших негативную ситуацию в обществе. В условиях ускорения социальных изменений, возрастания социальной напряженности и подверженности все большего количества людей социальному риску возникла социальная проблема повышения эффективности управления рисками. Появилась потребность в восстановлении страховых принципов финансирования системы социального обеспечения за счет собственников средств производства.

Однако в отличие от большинства экономически развитых стран работники были освобождены от уплаты обязательных страховых взносов, что в конечном итоге не освободило их от личных расходов на социальные нужны.

Тем не менее за 20 лет в России была создана система обязательного социального страхования, которую мы и будем изучать на протяжении всего курса.