Лекция 3. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Изучаемая отрасль законодательства на протяжении многих лет имела различные названия. До середины 1920-х гг. она развивалась преимущественно в рамках уголовного и уголовно-процессуального закона, а также отдельных нормативных актов по организации исполнения лишения свободы и именовалась тюремным, или пенитенциарным, законодательством. С момента принятия в 1924 г. ИТК РСФСР данная отрасль законодательства обрела статус самостоятельной и название "исправительно-трудовое законодательство", которое оставалось неизменным до середины 1990-х гг. Свое наименование она получила от признанного приоритетным в советский период средства исправления осужденных - общественно полезного труда.

Особенностью данной отрасли законодательства являлось то, что ее нормы регулировали порядок и условия исполнения (отбывания) уголовных наказаний, связанных с применением мер исправительно-трудового воздействия. Нормами закона (ИТК РСФСР 1924 г., 1933 г., 1970 г.) традиционно регламентировалось только исполнение лишения свободы, ссылки, высылки, исправительных работ, а исполнение остальных видов уголовных наказаний до 1983 г. регулировалось ведомственными нормативными актами МВД СССР. Указами Президиумов Верховных Советов СССР и РСФСР от 15.03.1983 и 16.07.1984 были приняты соответственно общесоюзное и республиканское положения о порядке и условиях исполнения уголовных наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных. В Положении о порядке и условиях исполнения в РСФСР уголовных наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных, регламентировалось исполнение: лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; штрафа; общественного порицания; конфискации имущества; лишения воинского или специального звания; увольнения от должности; возложения обязанности загладить причиненный вред.

Следовательно, в начале 1980-х гг. фактически сформировались две обособленные отрасли законодательства, регулирующего исполнение уголовных наказаний: 1) исправительно-трудовое; 2) законодательство об исполнении наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных. Кроме того, исполнение исключительной меры наказания - смертной казни регламентировалось ведомственными нормативными актами МВД СССР. Эти обстоятельства, а также вступление России в середине 1980-х гг. в эпоху кардинальных социально-политических и экономических преобразований потребовали проведения реформы законодательства об исполнении уголовных наказаний.

С 1980-х гг. силами ученых и практических работников МВД СССР, МВД РСФСР, РФ была проведена большая работа по созданию нового законодательства в сфере исполнения уголовных наказаний1. Основополагающими принципами здесь выступали: необходимость создания единого уголовно-исполнительного законодательства, регламентирующего исполнение всех видов уголовного наказаний, в том числе и смертной казни, а также иных мер уголовно-правового воздействия; наиболее полное его соответствие международным стандартам обращения с осужденными; последовательное осуществление гуманизации и демократизации порядка и условий отбывания наказаний.

Подготовленный в этот период проект Основ уголовно-исполнительного законодательства Союза ССР и союзных республик, хотя в силу объективных и субъективных причин не был принят, содержал значительное число норм и институтов, которые послужили основой для создания российского уголовно-исполнительного законодательства.

Проект Основ уголовно-исполнительного законодательства Союза ССР и союзных республик (Доктринальная модель), разработчиками которого были профессора А. С. Михлин, Н. А. Стручков, И. В. Шмаров, состоял из 6 разделов, 18 глав и 107 статей.

В первом разделе раскрывались задачи и принципы исполнения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового воздействия. Абсолютно новым здесь стало положение ч. 2 ст. 4 о том, что установленные уголовно-исполнительным законодательством порядок и условия исполнения наказаний и иных мер уголовно-правового воздействия соединяются с проведением обязательных воспитательных мероприятий, дифференциацией и индивидуализацией мер воздействия на осужденных, участием в воспитательной работе с осужденными трудовых коллективов и общественности. При закреплении правового положения осужденных в проекте Основ впервые был заложен принцип "дозволено все, что не запрещено законом".

Во втором разделе Основ раскрывались особенности правового регулирования одного из самых суровых наказаний - лишения свободы на базе реализации идеи гуманизации условий отбывания наказания. Об этом свидетельствовало введение таких институтов, как отпуска с выездом за пределы мест лишения свободы и без выезда, снятие ограничений с переписки, увеличение числа свиданий, денежных сумм, разрешаемых к расходованию на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости. Углубленную дифференциацию условий отбывания наказания предполагалось осуществить путем внедрения прогрессивной системы: первоначальные условия - ОГЛАВЛЕНИЕ осужденных в помещениях строгой изоляции, затем перевод на улучшенные, а впоследствии - на облегченные условия содержания, где предусматривалась возможность передвижения без конвоя или сопровождения при производстве общественно-полезных работ. По решению администрации учреждения допускалась возможность "движения" и в обратную сторону.

Третий раздел Основ был посвящен регламентации исполнения новых видов наказаний: ареста и ограничения свободы. Отбывание наказания в виде ареста (сроком до трех месяцев) предусматривалось в условиях жесткого тюремного режима. Правовое регулирование наказания в виде ограничения свободы должно было осуществляться по типу условного осуждения к лишению свободы с обязательным привлечением к труду. Отбывание данного вида наказания предусматривалось в воспитательно-трудовых учреждениях органов внутренних дел.

В четвертом разделе регулировалось исполнение наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества или ограничением свободы.

Пятый раздел содержал нормы, регулирующие освобождение от отбывания наказания, порядок оказания помощи лицам, освобожденным от отбывания наказания, осуществление общественного контроля и надзора за ними.

Шестой раздел регламентировал исполнение мер уголовно-правового воздействия: условного осуждения и отсрочки исполнения приговора.

Указанный проект стал базовым для подготовки Основ уголовно-исполнительного законодательства РСФСР (1990 г.). Возглавить рабочую группу было поручено профессору Л. И. Зубкову. При этом ставились следующие задачи: изменить название данной отрасли законодательства, определив ее как уголовно-исполнительное, с тем чтобы сместить акцент с труда как основы исправления осужденных в сторону их социальной реабилитации; исключить явно выраженную идеологическую окраску, имевшую место в ИТК РСФСР; максимально учесть требования международных стандартов обращения с осужденными по вопросам гуманизации условий и порядка исполнения наказаний, социальной защищенности осужденных, более углубленной дифференциации мер воздействия на их поведение. Потребность именно в Основах возникла в связи с тем, что ряд субъектов, входящих в состав РСФСР, пожелали иметь собственное уголовно-исполнительное законодательство.

В декабре 1990 г. подготовленный проект Основ уголовно-исполнительного законодательства РСФСР был направлен в комитеты Верховного Совета РСФСР. Проект получил одобрение на заседании Комитета по законодательству, но было принято решение на его основе подготовить УИК РФ, а коллективу разработчиков из Томского государственного университета предлагалось подготовить альтернативный проект Кодекса.

Реализуя социальный заказ, авторы основного проекта исходили из принципиального положения о том, что данный Кодекс должен быть рассчитан на переходный период и отражать все особенности многоцветной палитры экономической, политической, государственно-правовой, национальной и общественной жизни. Данное обстоятельство имело решающее значение, так как авторский коллектив альтернативного проекта (под руководством профессора В. А. Уткина) исходил из противоположной посылки: как можно больше гуманизировать, демократизировать, максимально внедрить международные стандарты обращения с осужденными с тем, чтобы ОГЛАВЛЕНИЕ Кодекса стало "работать" в будущем, а пока главное - означить все эти нововведения. Очевидно, что подобная позиция не учитывала как общей ситуации в стране, так и положения дел в УИС.

В январе 1992 г. проект Кодекса был представлен в Верховный Совет РФ, где рассматривался в пяти комитетах и комиссиях и получил в целом положительные отзывы. Представлен был и альтернативный проект. Комитет по законодательству принял решение об образовании депутатской комиссии с привлечением широкого круга ученых и специалистов по доработке проекта Кодекса с учетом альтернативного варианта. В марте 1992 г. доработанный проект УИК РФ был представлен в Верховный Совет РФ. В нем содержалось 8 разделов, 22 главы и 176 статей. В качестве основной задачи органов, исполняющих наказания, ставилось исправление осужденных в направлении их социальной адаптации, что соответствовало п. 3 ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических нравах. В ст. 1 законопроекта было зафиксировано положение: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации обеспечивает исполнение наказаний в целях исправления осужденных, предупреждения совершения преступлений как осужденными, так и иными лицами". В ст. 8 законопроекта исправление понималось как "готовность и способность осужденного к законопослушному поведению на основе уважения к труду, правопорядку, личности и обществу". Тем самым авторский коллектив закрепил цель исправления в качестве непременного ориентира уголовно-исполнительного законодательства и всей деятельности УИС.

Особенная часть законопроекта содержала разделы и главы, регулирующие исполнение всех видов наказаний, предусмотренных УК РСФСР. По-новому решался вопрос об урегулировании исполнения наказания в виде ограничения свободы. Если в проекте Основ уголовно-исполнительного законодательства 1990 г. сто исполнение возлагалось па воспитательно-трудовые учреждения (разд. 6) или на спецкомендатуры (альтернативный проект Основ), то в проекте УИК РФ предлагалось осуществлять ограничение свободы в колониях-поселениях (гл. 7). Законопроект в качестве отлагательной нормы предусматривал исполнение такого специфического наказания, как арест. Нормы разд. 3, регулирующие исполнение данного наказания, предлагалось вводить по мере готовности материальной базы - создания арестных домов. Применительно к лишению свободы принципиально новым являлось положение о месте отбывания наказания (ст. 71) - в пределах республики, края, области, в которых осужденные проживали до ареста или были осуждены. В отличие от проекта Основ устанавливались обычные, строгие и облегченные условия содержания в одном учреждении (ст. 80).

В самостоятельные главы выделялось правовое регулирование особенностей исполнения наказания в виде лишения свободы в отношении женщин (гл. 16) и несовершеннолетних (гл. 17). Раздел 5 проекта закона содержал нормы, регулирующие исполнение наказаний в виде ограничения по службе, ареста и содержания в дисциплинарной части, применяемых к военнослужащим. Отдельным разделом устанавливались порядок и условия исполнения исключительного наказания - смертной казни. В проекте УИК РФ, так же как и в проекте Основ уголовно-исполнительного законодательства 1990 г., был сохранен раздел о персонале учреждений и органов, исполняющих наказание.

В связи с тем что затягивалось принятие УК РФ, рассмотрение проекта УИК РФ откладывалось. Указанные законы должны были приниматься либо в пакете, либо друг за другом. Между тем складывающаяся в тот период критическая ситуация в исправительных учреждениях требовала принятия экстренных мер по стабилизации обстановки. В силу этого в отдельных регионах наметился отход от соблюдения отдельных норм исправительно-трудового закона и стали вводиться локальные нормы, направленные на улучшение условий содержания осужденных. Надо признать, что, несмотря на целесообразность, такое решение проблемы было неправомерным. Однако это привело к принятию решения внести изменения в действующий ИТК РСФСР, чтобы привести законодательство РФ в соответствие с общепризнанными международными нормами об условиях содержания заключенных. Новации были реализованы в Законе РФ от 12.06.1992 № 2988-1 "О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР". При этом все новеллы Закона были взяты из проекта УИК РФ.

Переход к рыночным отношениям потребовал изменения нормативной основы труда осужденных. Так, законодательно была закреплена возможность трудоустройства осужденных на предприятиях различных форм собственности, право на индивидуально-трудовую деятельность, устанавливался гарантированный минимум заработной платы осужденным, из нее исключалось удержание на возмещение расходов по содержанию ИТУ и др.

Важным этапом в создании уголовно-исполнительного законодательства стало принятие Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания. Этот Закон был разработай в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27.01.1993 № 4375-1 "Об особенностях управления предприятиями исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев МВД РФ". В постановлении Комитету по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью под руководством А. А. Аслаханова поручалось в двухмесячный срок подготовить проект закона РФ об исправительно-трудовых учреждениях и лечебно-трудовых профилакториях и представить его на рассмотрение Верховного Совета. Рабочую группу возглавил член Комитета, депутат А. В. Пехотин, в ее состав вошли опытные практические работники и ученые А. И. Волков (Правовое управление МВД России), А. В. Леонов, 10. Ю. Кузнецов, В. Д. Корниенко (ГУИН МВД России), В. С. Радкевич (ВНИИ МВД России) и др.

Первоначально перед разработчиками законопроекта была поставлена задача только адаптировать к рыночным условиям производственную деятельность ИТУ и ЛТП. Для ее решения в проект Закона были внесены предложения о переходе на бюджетное ОГЛАВЛЕНИЕ исправительно-трудовых учреждений, о новых принципах и формах привлечения осужденных к труду, в частности о возможности их трудоустройства на предприятиях различных видов собственности или в форме предпринимательской деятельности, об ответственности работодателей за изоляцию осужденных, обеспечение безопасных условий труда и выплату фиксированной заработной платы осужденным. Однако уже на первоначальном этапе разработчикам стало понятно, что реализовать эти предложения без четкого законодательного закрепления структурно-функционального построения достаточно автономной системы учреждений и органов, исполняющих лишение свободы, без определения правового статуса отдельных ее элементов, особенностей финансирования и имущественного положения учреждений нельзя. Поэтому соответствующие разделы были внесены в законопроект.

Понимая всю важность сохранения в кадровом составе УИС грамотных и квалифицированных сотрудников, членам рабочей группы - представителям МВД удалось убедить руководство Комитета по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью в необходимости внесения в законопроект социального блока, который регламентировал вопросы правового положения и социальной защиты персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.

Текст законопроекта "О пенитенциарной системе" был опубликован в № 6 журнала "Преступление и наказание" за 1993 г. и роздан для первоначального обсуждения в комитеты Верховного Совета РФ. 17 июня проект закона, правда, с другим названием, был принят в первом чтении, а уже 21 июля 1993 г. Верховный Совет РФ утвердил его окончательный вариант.

Значение Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, для формирования уголовно-исполнительного законодательства бесспорно. В нем нашли закрепление принципы, задачи и правовые основы деятельности УИС (гл. 1), ее организационная структура (гл. 2), регламентировались основы деятельности учреждений, исполняющих наказания (гл. 3). Впервые был установлен новый порядок финансирования УИС - отдельной строкой в федеральном бюджете (ст. 9). Также впервые осужденным было разрешено заниматься предпринимательской деятельностью путем создания обществ с ограниченной ответственностью (ст. 23). Закон регламентировал нрава и обязанности работников УИС (гл. 4), их правовую и социальную защиту (гл. 6).

Таким образом, многие нормы будущего УИК РФ прошли апробацию и проверку временем, доказав свою жизнеспособность. Действительно, нововведения в законодательстве сняли напряженность в отношениях между администрацией и осужденными, приблизили условия содержания в местах лишения свободы к международным стандартам, позволили перевести реформирование УИС в практическую плоскость.

В конце 1994 г. возобновилась работа над проектом УР1К РФ, но разработчикам пришлось в нем многое менять, приводить в соответствие с вновь принятой Конституцией РФ. Существенно обновилось и уголовное законодательство вследствие отмены многих видов наказаний. Новую рабочую группу возглавили депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ В. И. Илюхин и В. Д. Филимонов. В се состав вошли профессора А. И. Зубков, М. П. Мелентьев, А. С. Михлин, Ю. В. Голик, И. В. Шмаров, начальник юридического отдела ГУИН МВД РФ О. Б. Лысягин и др. В феврале 1995 г. доработанный проект УИК РФ был опубликован в "Юридическом вестнике". В его обсуждении приняли участие не только сотрудники правоохранительных органов, коллективы учебных и научных учреждений, но и общественные объединения, неправительственные организации и граждане России.

В мае 1995 г. председателем подкомитета Комитета Государственной Думы по безопасности В. Д. Филимоновым проект УИК РФ был представлен на рассмотрение Государственной Думе Федерального Собрания РФ в первом чтении. В течение года шла активная доработка проекта Кодекса. Достаточно отметить, что в адрес разработчиков поступило более 400 замечаний и предложений от 24 государственных структур, общественных организаций, а также от депутатов Федерального Собрания и граждан. Из 178 статей, закрепленных в проекте УИК РФ, претерпели изменения и дополнения 151 статья, или 84,8%, - в том числе 20 статей из 23 Общей части, 131 статья из 155 Особенной части. Немало поправок, дополнений внесли в проект закона и представители правоохранительных органов, армии. В их числе МВД России - 48, или 12%, прокуратура - 9%, Минобороны России - 9,1%. В обсуждении и оценке проекта УИК РФ активно участвовали представители правозащитных организаций. Всего от различных неправительственных правозащитных организаций поступило 195 поправок. В основном они касались улучшения положения тех или иных категорий осужденных (например, лиц, отбывающих наказание за так называемые хозяйственные преступления), введения самоуправления осужденных и т.п. Все эти замечания и предложения авторским коллективом рассматривались и оценивались, многие из них были учтены.

В конце 1996 г. проект прошел второе чтение, а 18 декабря новый УИК РФ был принят Государственной Думой.

Принятие УИК РФ ознаменовало новый этап в развитии самостоятельной отрасли законодательства - уголовно-исполнительного. В нем нашли отражение международные стандарты обращения с осужденными, были закреплены новые тенденции развития системы исполнения уголовных наказаний, обусловленные изменениями в политической, экономической и общественной жизни России. В Кодексе были учтены и новые правовые реалии, связанные с развитием преступности в стране, с криминогенной обстановкой в целом.