История развития государственной службы в России

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, целостность и функционирование которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливались службой всех социальных групп (сословий). Нс случайно представления о Руси XVI–XVII вв. сложились как о "служилом государстве".

В истории государственной службы можно выделить по меньшей мере четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, создание и развитие приказной системы, превращение поручений "приказов" в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах;

XIX в. – расцвет бюрократического государства, совершенствование государственной машины;

XX в. – советский период, возникновение советской номенклатуры^[1].

Киевская Русь не знала служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. "Муж", явившийся к князю, не подчинился правилам служебной дисциплины. Его переход к другому князю был правом, признававшимся договорными грамотами князей. Еще дореволюционные юристы и историки отмечали, что дружина, составленная из таких лиц, ничем не напоминала дисциплинированного чиновничества позднейшего времени^[2]. Более того, но важным вопросам управления великий князь советовался с наиболее авторитетными дружинниками.

Объединение княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Чем раньше владельцы уделов переходили на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места на службе они получали. При распределении государственных должностей великий князь стремился гарантировать привилегированное положение и прямым потомкам своих слуг. При этом, правда, предполагалось безусловное подчинение московскому князю.

Законы XVI–XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось. Например, в Соборном уложении 1649 г. сказано: за первый побег с государственной службы бить кнутом, за второй – то же с уменьшением в два раза поместного оклада. "А будет он же збежит в третьие, и его бита кнутом же, да у него же отнята поместье". Наказанию подлежали бояре и воеводы, отпустившие с государственной службы людей без ведома московского государя ("боярам и воеводам за то чинити жестокое наказание, что государь укажет")^[3].

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Однако особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).

Конец XVII – начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений – приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Законодательный акт состоял из самой Табели и 19 пунктов. Табель делилась на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. В первоначальном виде этот документ устанавливал не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей. В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы.

В XVIII в. служащие государственных учреждений составляли привилегированный социальный слой: высшие и средние слои статских чиновников, а также все военное чиновничество принадлежали к дворянству. У мелких чиновников была возможность (правда, часто весьма маловероятная) со временем занять более высокую должность и получить более высокий чин. Государство было крайне не заинтересовано в проникновении выходцев из податных сословий в чиновничество. Чтобы исключить возможность поступления на государственную службу представителей податных сословий, Сенат издал Указ от 13 апреля 1771 г. "О неопределении податных людей в статскую службу", которым категорически, под угрозой штрафа запрещалось всем присутственным местам принимать в какие-либо чины людей из податных сословий. Несмотря на запрет, содержащийся в Указе, и меры, направленные на его выполнение, выходцев из податных сословий продолжали принимать на государственную службу.

Будучи вынужденным допускать в аппарат управления так называемых разночинцев, государство приняло ряд мер, чтобы их было как можно меньше не только в высшем, но и в среднем звене государственных служащих. Этому способствовала система чинопроизводства, основы которой заложены Табелью о рангах. Система чинопроизводства ярко выражала интересы дворянства. Одним из основных законодательных актов, регламентировавших чинопроизводство, стал высочайше утвержденный доклад Сената от 5 сентября 1765 г. "О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о приеме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские чины". Доклад вводил порядок приема малолетних дворян на государственную службу в нижние чины и "производства их чинами" наряду с действительно служащими чиновниками, а также давал преимущества дворянам, даже малолетним, при получении чина "перед теми, кои не из дворян". Этим же законодательным актом устанавливался 12-летний срок выслуги для получения очередного классного чина коллежскими секретарями, "которые из приказных чинов, а не из дворян".

Описанный порядок чинопроизводства сохранялся до начала 1790-х гг., т.е. до принятия Указа от 16 декабря 1790 г. "О правилах производства в статские чины", который, не внося ничего принципиально нового, упорядочивал и приводил в систему чинопроизводство. В этом Указе, как и во многих других, говорилось о необходимости "ободрения людей достойных и способных", о предоставлении таковым "пути к преимущественному пред прочими возвышению", а фактически в очередной раз закреплялись преимущества дворянства при прохождении службы.

Таким образом, система чинопроизводства имела "дворянскую" направленность и защищала интересы дворянства, способствуя более быстрому продвижению его представителей по службе и занятию ими средних и высших должностей в государственном аппарате.

Несмотря на принятие мер, затруднивших разночинцам и выходцам из податных сословий продвижение по служебной лестнице, их массовое проникновение в ряды чиновничества заставило правительство определить их социальный статус. Так, 14 августа 1798 г. был издан сенатский Указ

"О исключении приказного звания людей из подушного оклада и о неоире- делении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобности в оных". Он фактически закрепил привилегированное положение служащих государственных учреждений, оформив особый юридический статус этой социальной группы, которая в то же время не была замкнутой. Появление признаков сословия, т.е. устойчивых особенностей юридического статуса, было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение государственных служащих как носителей государственной власти, не допустить "размывания" дворянского сословия с помощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах. Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 1760-х гг. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. В этих целях 15 декабря 1763 г. был опубликован манифест "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 января 1764 года но приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору" (ПСЗ. Т. XVI. № 11988). Вводная часть манифеста дает представление о причинах его издания. Правительство вынужденно констатировало тот факт, что "многие наши верноподданные от разных судебных правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят". Иначе говоря, местный государственный аппарат не справлялся со своими управленческими функциями. Одной из причин этого было процветание лихоимства и взяточничества. Но выявленные обстоятельства, вероятно, можно рассматривать не только как причину, но и как следствие неудовлетворительного состояния дел на местах, и в частности, положения чиновничества. Кроме того, во вводной части манифеста говорится: причина отчасти заключается в том, что чиновники определялись к местам "без всякого знания и способности", отчасти в том, что "люди не только с некоторым достатком, но ниже имея дневное пропитание, отсылались к делам, не получая при том никакого жалованья", и поэтому больше заботились, как добыть себе средства к существованию, чем о государственной службе. По-видимому, масштабы злоупотреблений были столь значительны, а положение чиновников столь бедственно, что правительство вынуждено было признать: "Неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала..."

Заявляя о своем стремлении "все судебные места наполнить достойными в знании и честными людьми", правительство видело выход из сложившегося положения в том, чтобы дать чиновникам "к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье".

Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." имел большое значение для чиновничества.

Он, с одной стороны, призван был способствовать улучшению государственного правления, особенно на местах, с другой – в значительной степени усиливал зависимость чиновничества от центральной власти. Пункт 27 манифеста устанавливал возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания: "...должны ...президенты и прочие, кто над которою канцеляриею дирекцию имеет, смотря по трудам и достоинству канцелярским нижним служителям жалованье производить". Помимо выплаты денежного жалованья по-прежнему практиковалось награждение чиновников за службу землями и крестьянами.

К более широкому кругу чиновников имела отношение другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти. Речь идет о введении пенсионов для статских чиновников. Так, 7 июня 1764 г. был опубликован высочайше утвержденный доклад Сената "О пенсионах статских чиновников" (ПСЗ. Т. XVI. № 12175). Этим законодательным актом определялся порядок назначения пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет начиная с 15-летнего возраста. Такая оговорка имела немаловажное значение, поскольку на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12–13 лет, а иногда и раньше. Пенсион мог назначаться и до истечения 35-летнего срока службы, если чиновник "придет в увечье" в ходе исполнения своих служебных обязанностей. Для получения пенсиона вводилось дополнительное условие: будучи в офицерском чине, чиновник не должен был быть подвергнут наказанию "за большие и бесчестные преступления".

Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империей невозможно было руководить из одной царской резиденции. Следует подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.

Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие Указом от 3 декабря 1808 г. допустить на канцелярские должности лиц "податных званий" (кроме крепостных); Указ от 14 августа 1811 г. открыл им дорогу в министерские департаменты, Указ от 12 января 1812 г. – на службу в учебные заведения. Незадолго до этого, в 1809 г. Александром I был подписан Указ "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (действовал до 1834 г.). В преамбуле документа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность "достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы".

Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, составившего 3-й том Свода законов Российской империи. Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе". Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях; 3) "не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений". При этом подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники "определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого".

Представления о производстве в следующий чип по выслуге поступали в Правительствующий Сенат и до чина коллежского советника решались в нем окончательно. Представления о производстве в чины за отличия по службе в любом случае направлялись на имя императора. Строго указывалось, что никто не может быть произведен через чин. Для представления в чины свыше статского советника никакого срока выслуги нс полагалось, и пожалование этих чинов зависело исключительно от воли императора. Предусматривалось сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех разрядов при наличии образования до 1 –4 лет соответственно.

Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной (формулярный) список. В списке "со всею подроб- ностию" указывались: 1) чин, имя, отчество и фамилия чиновника, занимаемая им должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия (если они были), получаемое ОГЛАВЛЕНИЕ; 2) сословие; 3) имущественное положение; 4) где получил воспитание, какое учебное заведение окончил, когда вступил в службу, какие должности и в каких чинах занимал, имел ли особые отличия по службе, чем награжден; 5) участвовал ли в походах против неприятеля и в чем это выражалось; 6) подвергался ли наказаниям, соединенным с ограничением в преимуществах по службе (когда и за что именно, по судебным приговорам или в дисциплинарном порядке); 7) был ли в отпусках (когда и на какое время, явился ли в срок на свою службу); 8) не был ли в отставке; 9) холост или женат; если женат, то на ком, и имеет ли детей и каких именно (дата рождения, имя и где находятся); какого вероисповедания жена и дети.

Все сведения в послужных списках должны были основываться на документах, подтверждавших их точность. Всякая ответственность за неточность в списках лежала на подписавших их начальниках. Особенной регламентации подвергалась графа о недвижимости. В нее входили данные о состоящем за чиновником имении (а также за его родителями, женой), а равно о домах, фабриках и заводах с точным указанием числа десятин земли, о том, каменный или деревянный дом и где он расположен. Требовалось объяснить, родовое это имение или "благоприобретенное".

В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".

В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, дьяконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что "различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу". Однако на практике через издание ряда подзаконных актов такие ограничения существовали. Например, лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу иностранцы. Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей, сыновей не служивших обер-офицерских детей. В первой половине XIX в. нс принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения нс существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 1860–1870-х гг. их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях.

В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могут работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но "без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых". Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.

Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.

Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.

Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах. Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени – X класса, имеющие степень магистра – IX класса, доктора – VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента – X класса.

Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам – шести. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы – 12.

С 1874 г. условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности.

Стремление обеспечить качественное выполнение чиновниками их должностных обязанностей заставило установить порядок, согласно которому в одном и том же ведомстве в одно и то же время нельзя было занимать две должности. Одновременно служить в двух разных ведомствах разрешалось на основе взаимного согласия их начальников.

При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу на верность службе. Затем он подписывал ее печатный текст (присяжной лист). Листы из всех учреждений империи ежегодно (в январе) направлялись в Правительствующий Сенат.

Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на государственную службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступить к прежним обязанностям не ранее чем через два года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения. О чиновниках-дворянах такое свидетельство подписывал губернский предводитель дворянства тех губерний и областей, в которых они проживали, а обо всех других лицах, в том числе чинов не имевших, – полицмейстер или уездный либо окружной исправник. Утверждал документ губернатор. Естественно, когда решение об отстранении от должности принимал император, то только с его согласия чиновник мог вернуться на государственную службу.

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал ОГЛАВЛЕНИЕ (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала "никаким законным ограничениям".

Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на ОГЛАВЛЕНИЕ "наиболее отличающихся способностями и усердием к службе". Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях. Чинопроизводство, ОГЛАВЛЕНИЕ, льготы регулировались "Положением об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства Польского".

Помимо содержания усердие чиновника поощрялось орденами, назначением аренд, подарками от имени императора, единовременными денежными выдачами, награждением кафтанами, зачетом в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в государственных учреждениях и общественных организациях, и др.

Законодательством особо подчеркивалось, что суждение о трудах и достоинствах каждого служащего принадлежит его начальнику, а потому никто не вправе сам просить себе награду любого вида. Статья 667 Устава о службе по определению от правительства прямо указывала, что "одна выслуга определенных для наград сроков и прямое исполнение служебных обязанностей, по долгу присяги, нс составляя особенного отличия, нс могут служить основанием ходатайства о награде". Разумеется, никто не мог быть представлен к награде, находясь под следствием или судом.

Закон четко запрещал "приношения начальствующим лицам от обществ и сословий как в совокупности, так и отдельно".

К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих. Должностное лицо имело право: 1) на закономерное повиновение своим распоряжениям; 2) право на уважение, соответствующее его положению, как представитель власти. Закон предполагал, что должностное лицо может встретить сопротивление в виде насильственных действий или угроз жизни. Такие действия квалифицировались как воспрепятствование должностному лицу исполнять свои обязанности. Виновному грозило лишение всех прав состояния, ссылка на каторжные работы на заводах от четырех до шести лет (в случае вооруженного сопротивления) или ссылки в Томскую или Тобольскую губернии (при невооруженном насилии над чиновником). Если кто-либо удерживал чиновника от законного исполнения обязанностей угрозами, то такому лицу грозила ссылка в те же губернии до двух лет. Если какая-то группа лиц без видимого сопротивления просто отказывалась выполнять постановления власти, то в зависимости от степени вины ей грозило заключение в смирительном доме на срок до трех лет или заключение в тюрьме от шести месяцев до двух лет.

Так законодательство Российской империи стремилось путем особой уголовной защиты должностных лиц обеспечить их успешную деятельность.

Жены чиновников пользовались личными правами и преимуществами их мужей. Табель о рангах регулировала даже взаимоотношения в обществе жен и детей чиновников разных классов. Незамужние дочери чиновника I класса занимали место "выше всех замужних V класса", дочери чиновников II класса – "выше замужних VI класса" и т.п.

Как уже отмечалось, через государственную службу чиновник мог получить потомственное дворянство, т.е. сравняться "с лучшим старшим дворянством во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов".

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием выплаты пенсий становился тот факт, что ко времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. По общему правилу срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50% пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто служащим нс приходилось самим пользоваться такой пенсией, и се получала семья.

Таковы в целом были наиболее существенные права чиновника на гражданской службе. Теперь рассмотрим, какую ответственность он нес за порученное ему на службе дело.

Статья 705 Устава о службе по определению от правительства так квалифицировала необходимые для российского чиновника черты характера: "1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность в службе его императорского величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему".

В Уставе отмечалось, что чиновник должен строить свою работу, имея в виду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире. Служащие призывались исполнять свои обязанности согласно данной присяге "нелицемерно и добросовестно", соблюдать законы, "не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения".

Следует подчеркнуть, что законы Российской империи устанавливали два вида ответственности чиновников – административную и судебную.

Административная ответственность чиновников заключалась в том, что они отвечали за проступки по службе перед своими начальниками. В законе перечислялись служебные проступки и преступления: 1) неисполнение указов и других законных по службе требований; 2) превышение и бездействие власти; 3) преступления в отношении казенного имущества; 4) подлоги по службе; 5) неправосудие; 6) мздоимство и лихоимство; 7) нарушение правил о вступлении в должность и об оставлении должности; 8) нарушение порядка при определении на службу и к должностям и при увольнении от них; 9) нарушение служебной дисциплины; 10) медленность, нерадение и несоблюдение установленного порядка в отправлении должности; 11) преступления и проступки чиновников по некоторым особенным родам службы (при следствии и суде, по делам межевым, полицейским, нотариальным, финансовым, по подрядам и поставкам и публичной продаже имущества). По каждой из этих групп Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются и сообразно с этим назначались те или иные наказания.

Например, ст. 67 Уложения о наказаниях указывала особые виды указаний за преступления и проступки по службе: 1) исключение из службы; 2) отрешение от должности; 3) вычет из времени службы; 4) удаление от должности; 5) перемещение с высшей должности на низшую; 6) выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужной список; 7) вычет из жалованья; 8) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список; 9) замечание, более или менее строгое.

Все эти наказания налагались как по суду, так и в административном порядке.

Закон регулировал и такой актуальный сегодня вопрос, как участие государственного служащего в коммерческой деятельности. Так, состоявшие в должностях первых трех классов, а также директора департаментов и канцелярий министерств и равных им учреждений, начальники главных управлений, управляющие правительственными кредитными установлениями, губернаторы и градоначальники и еще ряд близких к ним лиц по закону не имели права участвовать в учреждении промышленных и кредитных установлений, служить в них на каких-либо должностях. Если они занимали какие-либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставить службу и сложить присвоенные им звания. Служащим Государственного контроля воспрещалось принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представлялась на поверку в это учреждение.

Таким образом, к началу XX в. в России была сформирована правовая основа государственной службы. После Октябрьской революции 1917 г. складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена.

Теоретические представления руководства победившей в России большевистской партии о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества логически вытекали из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой последнего должно было стать самоуправление трудящихся. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат "до основанья", в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем "поголовно" всех трудящихся. Как считал В. И. Ленин, чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет "стать бюрократом": все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял.

Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Слова "чиновник" и "бюрократ", перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте. В первое время служба регулировалась отдельными разрозненными актами, а 21 декабря 1922 г. были приняты Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях. Сначала они действовали на территории РФ, затем и всего государства. Наряду с регламентацией правила содержали ряд запретов: поступать на государственную службу лицам, лишенным такового права по судебному приговору; состоящим в родстве – в случае подчиненности одного родственника другому; выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения. Судя по тексту документа, авторы Временных правил были знакомы с дореволюционным законодательством о государственной службе – заимствования из него очевидны.

Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех конституциях СССР и союзных республик – в статьях, имеющих отношение к любому гражданину страны, например о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности и др. Значительный объем служебных отношений регулировался Основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативными актами о правительстве, о центральных учреждениях, о местных Советах и т.п.

Сложившаяся правовая основа государственной службы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие – на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Часто правительство принимало по этим вопросам совместные с Центральным комитетом партии решения. В 1960–1980-х гг. было принято множество ведомственных актов, например уставов о дисциплинарной ответственности. При изменении конкретных условий они могли продолжать действовать, а могли и не применяться без юридической отмены, т.е. их практическое применение было весьма и весьма субъективным. По мнению Л. М. Колодкина, имело место ведомственное смещение действия ряда нормативных актов. К началу 1990-х гг. правовая база советской государственной службы представляла собой "некодифицированную и некорпорируемую совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом"^[4]. Детально регламентировалась только военная и так называемая милитаризованная служба в системе МВД и других "силовых" ведомствах.