Источники жилищного права
Источники жилищного права можно подразделить на две большие группы:
1) законы РФ и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;
2) законы и другие нормативные правовые акты, принятые субъектами РФ.
Кратко охарактеризуем основные источники жилищного права.
Конституция РФ – правовая основа жилищного законодательства; нормы, содержащиеся в ней, определяют ОГЛАВЛЕНИЕ других нормативных актов, регулирующих жилищные правоотношения. Конституция относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72) в отличие от гражданского законодательства, которое относится к исключительному ведению Российской Федерации. Это значит, что до принятия нормативного правового акта федерального значения по какому-либо вопросу субъект РФ регулирует жилищные правоотношения местными нормативными актами, однако после принятия соответствующего федерального нормативного акта аналогичный правовой акт субъекта РФ должен быть отменен.
Жилищный кодекс РФ принят 29 декабря 2004 г. и вступил в действие 1 марта 2005 г. Кодекс имеет следующую структуру.
Раздел I. Общие положения.
Глава 1. Основные положения. Жилищное законодательство.
Глава 2. Объекты жилищных прав. Жилищный фонд.
Глава 3. Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение.
Глава 4. Переустройство и перепланировка жилого помещения.
Раздел II. Право собственности и другие вещные права на жилые помещения.
Глава 5. Права и обязанности собственников жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан.
Глава 6. Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме. Общее собрание таких собственников.
Раздел III. Жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма.
Глава 7. Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма.
Глава 8. Социальный найм жилого помещения.
Раздел N. Специализированный жилищный фонд.
Глава 9. Жилые помещения специализированного жилищного фонда.
Глава 10. Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими.
Раздел V. Жилищные и жилищно-строительные кооперативы.
Глава 11. Организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
Глава 12. Правовое положение членов жилищных кооперативов.
Раздел VI. Товарищество собственников жилья.
Глава 13. Создание и деятельность товарищества собственников жилья.
Глава 14. Правовое положение членов товарищества собственников жилья.
Раздел VII. Плата за жилое помещение и коммунальные услуги.
Раздел VIII. Управление многоквартирными домами.
Жилищный кодекс РФ создавался очень долго, но, несмотря на это, за период действия Кодекса в него более 10 раз вносились изменения. Предложения, направленные на его улучшение, продолжают поступать, но законодатель на них не реагирует[1].
Градостроительный кодекс РФ. Данный Кодекс определяет систему законодательства о градостроительстве, регулирует вопросы обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, выбор места жительства в пределах территории Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. Градостроительный кодекс регулирует также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль за осуществлением градостроительной деятельности, ответственность за нарушение законодательства РФ о градостроительстве.
Земельный кодекс РФ регулирует правовое положение, в частности, земель поселений, т.е. земель, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. В ст. 83 ЗК РФ специально указывается, что правила землевладения и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.
Земельный кодекс РФ предусмотрел институт зонирования территорий, который предусматривает, в частности, установление жилой территориальной зоны в составе земель поселений (п. 1 ст. 85 ЗК РФ). Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной жилой застройки и многоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (п. 5 ст. 85 ЗК РФ).
Гражданский кодекс РФ, часть вторая. Это важнейший источник жилищного права, который устанавливает основания, условия и порядок заключения договора коммерческого найма жилого помещения, а также права и обязанности сторон по данному договору (гл. 35, ст. 671–688).
Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит нормы об ответственности за административные правонарушения в области охраны собственности, в частности об ответственности за нарушение правил пользования жилыми помещениями, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, нормативов обеспечения населения коммунальными услугами (ст. 7.21–7.23).
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регламентирует правила установления санитарных правил и норм жилых помещений.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" устанавливает технические правила и нормы, применяемые к объектам технического регулирования (зданиям, строениям, сооружениям и т.п.).
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и принятая на основании и в соответствии с данным Законом Инструкция о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения, утвержденная приказом Минюста России от 6 августа 2001 г. № 233.
Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-ФЗ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Данный Закон, будучи административно-правовым актом, является источником гражданского права, поскольку обязывает граждан регистрироваться по месту проживания и ограничивает возможность их пребывания на некоторых территориях страны.
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", отменивший Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах Федеральной жилищной политики", Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ "О товариществе собственников жилья" и некоторые другие нормативные акты.
Нормативные акты, изданные до введения в действие ЖК РФ и не утратившие силу, могут применяться, если они не противоречат ЖК РФ, до принятия новых нормативных актов.
Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства". Цель принятия данного Закона – оказание содействия развитию жилищного строительства, формированию рынка доступного жилья, иному развитию территории
Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Этот Закон определяет цель создания, функции и полномочия указанного Фонда.
Организационно-правовой формой Фонда выступает государственная корпорация. Целями его создания являются обеспечение условий безопасного проживания граждан, повышение качества реформирования ЖКХ, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом[2].
Закон регулирует отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также устанавливает особенности создания и деятельности Фонда, называя его "институтом развития".
В ст. 1 Закона определены задачи и функции Фонда, порядок управления им, порядок формирования имущества Фонда и распоряжения последним, порядок ликвидации Фонда.
Правовое положение Фонда РЖС охарактеризовано в ст. 2 данного Закона. Фонд является юридическим лицом, для его создания не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ТК РФ. Фонд имеет свою печать, банковский счет в ЦБ РФ и в праве действия не ограничен. Он вправе создавать филиалы и представительства, коммерческие и некоммерческие организации, участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ имущественных и иных организаций, как коммерческих, так и некоммерческих.
Цели деятельности Фонда РЖС указаны в п. 1 ст. 3 Закона (они аналогичны целям самого Закона).
Задачи Фонда (п. 2 ст. 3 Закона):
– оказание содействия рынку земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства;
– содействие деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планированию территорий и архитектурно-строительному проектированию;
– оказание содействия обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;
– оказание содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления, другим организациям в координации деятельности по согласованию программ жилищного строительства, производстве строительных материалов и т.д.
– стимулирование использования в жилищном строительстве энергоэффективных и экологически чистых технологий и материалов.
В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона Фонд осуществляет следующие функции:
– проводит аукционы по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков Фонда;
– проводит аукционы по продаже земельных участков Фонда;
– осуществляет продажу строений вместе с земельными участками Фонда;
– передает в государственную и муниципальную собственность земельные участки Фонда;
– осуществляет образование земельных участков из земли, находящейся в федеральной собственности;
– приобретает в собственность земельные участки для строительства объектов инфраструктуры;
– проводит конкурсы на разработку архитектурных проектов и проектной документации объектов жилищного строительства;
– разрабатывает методические материалы в области территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий и т.д.;
– прогнозирует состояние рынка объектов жилищного фонда и жилищного строительства;
– содействует продвижению на рынке объектов жилищного фонда и жилищного строительства;
– инвестирует строительство и приобретение жилых помещений;
– вправе заключать с органами государственной власти соглашения о мерах содействия жилищному строительству и условиях реализации объектов последнего;
– вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям Фонда.
В Законе также регламентируются вопросы, посвященные имуществу Фонда (ст. 4), органам его управления (ст. 5), Попечительскому совету Фонда (ст. 6), Правлению Фонда (ст. 7), генеральному директору Фонда (ст. 8), отчетности, аудиту Фонда и финансовому контролю за его деятельностью (ст. 9–10). Ряд статей Закона посвящены распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности (ст. 11–16).
Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № ΦЗ-93 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".
Указанным Законом внесены изменения в восемь нормативных правовых актов:
– Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4482-1;
– ГК РФ;
– Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";
– Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан";
– НК РФ;
– Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации";
– Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ΦЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";
– Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Изменения касаются также деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по оказанию содействия гражданам в оформлении в упрощенном порядке прав собственности на имеющиеся у них объекты недвижимости.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 174-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации".
Этим Законом продлен срок действия трех нормативных правовых актов, регулирующих оформление права собственности на объекты недвижимости в упрощенном порядке, с 1 января 2010 г. до 1 марта 2015 г., а именно:
– Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в п. 4 ст. 253;
– Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в ч. 4;
– Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-Φ3 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" в ст. 11.
Указ Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 715 "О мерах по развитию жилищного строительства", в котором предусмотрено создание федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. Содействие это должно быть направлено на развитие индивидуального и иного жилищного строительства и соответствующей инфраструктуры. Указом предусмотрено издание закона о федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства.
Постановление Правительства РФ от 28 января 2005 г. № 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации". Минрегион России является федеральным органом исполнительной власти. В его функции входит выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере социально- экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии со своими полномочиями Минрегион России:
а) вносит в Правительство РФ проекты законов других нормативных правовых актов для получения решения по ним;
б) самостоятельно принимает нормативные правовые акты по градостроительству, архитектуре, строительству, жилищно-коммунальному хозяйству, в частности определяет требования, которым должно отвечать жилое помещение, порядок признания помещения жилым, правила пользования жилым помещением, порядок учета жилищного фонда и др.;
в) рассматривает обращения граждан;
г) взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств в сфере своей деятельности;
д) контролирует деятельность органов государственной власти и подведомственных им организаций;
е) имеет право инициировать отмену нормативных правовых актов субъектов РФ.
Минрегион России возглавляет министр, назначаемый и освобождаемый Президентом РФ. Структурными элементами являются департаменты, состоящие из отделов[3].
Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301. Цель такого учета – получение информации о местонахождении, количестве, качестве, техническом состоянии, стоимости, об уровне благоустройства жилищного фонда всех форм собственности.
Законодательная деятельность субъектов РФ осуществляется путем принятия отдельных нормативных актов.
Примерами таких актов являются Положение о порядке и условиях передачи государственного и муниципального жилищного фонда в собственность граждан в г. Москве (утверждено постановлением Правительства г. Москвы от 27 августа 1991 г.), решение "О приватизации жилых помещений", принятое Санкт-Петербургским городским Советом народных депутатов 27 октября 1992 г., решение "Об условиях и порядке приватизации жилья в г. Санкт-Петербурге" от 24 мая 1993 г. и другие нормативные правовые акты.
К числу источников жилищного права следует отнести также постановления пленумов Верховных Судов СССР, РСФСР и РФ.
После того как Конституция РФ определила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), особое место в жилищном законодательстве занимают международные правовые акты.
В Конституцию РФ вошли нормы о жилищных правах, заимствованные из Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. А конституционные нормы о жилищных правах в свою очередь послужили основой для разработки других нормативных правовых актов по жилищному праву. Однако следует уяснить, что ГК РФ (ст. 288 и 292) и Конституция РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72 и п. "о" ст. 71) рассматривают жилищное законодательство и гражданское законодательство как два разных и самостоятельных вида законодательства.
В ЖК РФ рассматриваются не источники жилищного права, а жилищное законодательство, являющееся частью источников жилищного права.