Источники банковского права

• Источник права – способ объективирования юридических правил поведения, т.е. их выражения во вне.

В отличие от англо-американской правовой системы, в которой преобладающими источниками права являются судебные прецеденты как результаты применения норм права к конкретным случаям, основными источниками российской правовой системы являются нормативные правовые акты, т.е. акты непосредственного правотворчества, содержащие нормы права, рассчитанные на неоднократное применение к различным случаям.

История становления новейшего банковского законодательства. Первым источником банковского права, положившим начало современной банковской системе и банковской деятельности в Российской Федерации в действующем сейчас значении этих понятий, был Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI "О кооперации в СССР". Данный Закон впервые предусмотрел возможность создания на территории СССР субъектов предпринимательской деятельности с иной, помимо государственной, формой собственности, которые вправе были заниматься любыми видами деятельности, кроме запрещенных законодательством. Соответственно, этим Законом допускалось создание и негосударственных кооперативных банков.

В дальнейшем положения упомянутого Закона были развиты в Законе СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 "О предприятиях в СССР", согласно которому допускалось создание предприятий как хозяйствующих субъектов с любой формой собственности с правами юридического лица, действующих на принципах хозрасчета в любой сфере деятельности, которые в том числе могли оказывать услуги иным лицам, и могли осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, не запрещенной законодательством.

Также в 1990 г. были уже приняты специальные законы СССР, регулирующие банковскую деятельность, – Закон СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 "О Государственном банке СССР" и Закон СССР от 11 декабря 1990 г. № 1829-1 "О банках и банковской деятельности". Законом СССР "О Государственном банке СССР" функция денежной эмиссии была закреплена за Госбанком СССР, а на центральные банки союзных республик были возложены функции организации денежного обращения на территории соответствующих республик. Практически одновременно с указанными законами СССР были приняты Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности в РСФСР". Указанные законы положили конец государственной монополии на банковскую деятельность. В частности, Законом СССР "О банках и банковской деятельности" деятельность банков была определена как коммерческая, осуществляемая на договорной основе. Указанный Закон либерализировал порядок ценообразования в банковской деятельности и предусмотрел создание коммерческих банков в любой форме собственности, в том числе с участием иностранного капитала, предусмотрел лицензионное требование к осуществлению банковской деятельности и контрольно-надзорную функцию Государственного банка СССР как центрального звена банковской системы государства.

Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" установил широкие полномочия Банка России по организации денежного обращения и контролю за банковской деятельностью на территории России, тем не менее Банк России находился в подчинении Госбанку СССР и не имел возможности эмиссии денежной единицы СССР Банком России.

После распада СССР и создания Российской Федерации как самостоятельного государства Федеральным законом от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ были внесены существенные изменения в в вышеназванный Закон, том числе он стал называться Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Фактически это был новый Закон в другой редакции, коренным образом отличающийся от первоначальной. Отличие в первую очередь заключалось в том, что это был Закон о Банке России как о банке самостоятельного государства, а не республики в составе СССР.

Статус Банка России был определен как статус главного банка государства, осуществляющего в том числе эмиссию денежной единицы РФ. Впоследствии в указанный Закон неоднократно вносились изменения, в 2002 г. он утратил силу, поскольку был принят ныне действующий Закон о Банке России, который с многочисленными изменениями действует в настоящее время.

Если говорить о Законе РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР", следует отметить, что этот Закон также претерпел актуальные изменения, связанные с созданием Российской Федерации как самостоятельного государства. Новеллы были внесены Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. №17-ФЗ, в результате данный Закон также был принят в новой редакции и стал называться Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Эта редакция коренным образом отличалась от первоначальной редакции 1990 г., поскольку в ней были учтены итоги развития и деятельности банковской системы РФ за период, прошедший с 1990 г. Впоследствии в данный Закон также неоднократно вносились изменения и дополнения, с учетом которых он действует.

Специфика банковской деятельности такова, что от ее состояния и уровня ее правового регулирования во многом зависит состояние экономики государства, которая, в свою очередь, влияет и на политическое состояние государства. Неадекватное государственно-правовое регулирование банковской деятельности отражается и на авторитете государственной власти. Указанная специфика банковской деятельности и ее важность обусловливают необходимость конституционных основ ее правового регулирования. Так, финансовое, валютное, кредитное регулирование находятся согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации. Именно это предопределяет федеральный уровень правового регулирования банковской деятельности и банковской системы нашей страны.

В соответствии со ст. 2 Закона о банках правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами Банка России. Из этого положения Закона следуют два важных вывода:

1) уровень банковских общественных отношений настолько значим для государства, что их регулирование может осуществляться только на федеральном уровне;

2) даже на федеральном уровне к правовому регулированию банковских отношений может быть допущен только узкий круг публичных субъектов – федеральный орган законодательной власти и Банк России.

При этом следует отметить, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется двумя способами:

– методом общенормативного регулирования: путем принятия соответствующих федеральных законов, устанавливающих основы организации и основные параметры банковской системы страны, принципы ее функционирования, статус субъектов банковской деятельности, общие принципы осуществления банковской деятельности;

– специальными методами: путем предоставления специальному уполномоченному субъекту – Банку России – регулирующих полномочий от имени государства, которые предусматривают в том числе полномочия по нормативному регулированию банковской деятельности. При этом полномочия Банка России в области нормотворчества и регулирования банковской деятельности также определены федеральным законом, а именно Законом о Банке России.

Соответственно, исходя из вышеуказанной нормы Закона о банках – ст. 2, банковские отношения не могут регулироваться актами Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, а также актами органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных органов.

В Законе о банках (в первой ред. от 12 декабря 1991 г.) отсутствовало положение о федеральном уровне регулирования банковских отношений в Российской Федерации. В результате этого в начале 90-х гг. прошлого века после распада СССР рядом субъектов РФ, в частности Республикой Башкортостан, Республикой Татарстан и некоторыми другими были приняты собственные законы, регулирующие банковскую деятельность на территории данных субъектов РФ. Однако после принятия Конституции РФ 1993 г., закрепившей федеративные основы разграничения полномочий, и после принятия на ее основе Закона о банках (в ред. от 3 февраля 1996 г.), которая содержала положение о федеральном законодательном уровне регулирования банковской деятельности, все законы субъектов РФ, регулирующие банковскую деятельность, де-юре утратили силу.

Тем не менее существует ряд исключений из указанного правила.

В частности, до сих пор являются действующими некоторые указы Президента РФ по вопросам, касающимся в том числе и банковских отношений: от 19 октября 1993 г. № 1662 "Об улучшении расчетов в хозяйстве и повышении ответственности за их своевременное проведение" и от 3 мая 1994 г. № 1005 "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве". Напрямую данные указы не регламентируют проведение каких-либо банковских операций, но тем не менее содержат указания Банку России и коммерческим банкам по регламентации определенных банковских процессов. Справедливости ради стоит отметить, что названные указы принимались в экономической обстановке, требующей немедленного оперативного регулирования расчетных отношений субъектов экономической деятельности, и после принятия части первой ГК РФ в 1994 г., Закона о Банке России (в ред. 1995 г.) и Закона о банках (в ред. 1996 г.) данные указы фактически не применяются.

Итак, основополагающим источником банковского права является Конституция РФ, отдельные статьи которой содержат нормы, устанавливающие прежде всего уровень правового регулирования банковских отношений:

– статья 71 устанавливает единство финансовой системы РФ и определяет, что в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки;

– статья 75 закрепляет основы денежной системы РФ, суть которых в том, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль, а денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России, основной функцией которого является защита и обеспечение устойчивости рубля, а также принцип независимости Банка России от других органов государственной власти при осуществлении защиты и обеспечения устойчивости рубля;

– статья 106 предусматривает федеральный уровень законодательства по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии;

– статьи 83 и 103 определяют порядок назначения на должность и освобождение от должности Председателя Банка России.

Особую группу источников банковского права составляют федеральные законы специального содержания, которые непосредственно направлены на регулирование банковских отношений. Часть этих законов носит общий характер и касается деятельности всей банковской системы РФ. Это – уже упоминавшиеся законы: о банках; Банке России; о банкротстве кредитных организаций; о страховании вкладов физических лиц; о кредитных историях и др.

Другие специальные законы регулируют отдельные банковские отношения. Например, Закон о банке развития определяет статус Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка), Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы регламентирует вопросы государственной финансовой поддержки российской банковской системы в период экономического кризиса 2008 г., Закон о выплатах Банка России по вкладам физических лиц предусматривает выплаты по вкладам указанных лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ и др.

Следующий уровень источников банковского права представлен федеральными законами общего характера, которые направлены на регулирование более широкого круга вопросов, чем банковские отношения, но тем не менее содержат в себе нормы, регламентирующие участие кредитных организаций в отношениях, являющихся предметом регулирования данных законов. Такие нормы содержатся в кодифицированных законах.

Гражданский кодекс РФ включает целые главы, посвященные правовому регулированию банковских операций, – гл. 42 "Заем и кредит", гл. 44 "Банковский вклад", гл. 45 "Банковский счет", гл. 46 "Расчеты", параграф 6 гл. 23 "Банковская гарантия" и др.

Налоговый кодекс РФ регулирует в ряде статей деятельность банков как участников налоговых правоотношений, например, ст. 45 и 46 определяют порядок уплаты налогов через банки, ст. 86 – обязанность банков предоставлять информацию налоговым органам.

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за правонарушения в области банковских правоотношений – ст. 15.4 "Нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации", ст. 15.7 "Нарушение порядка открытия счета налогоплательщику" и др.

Уголовный кодекс РФ, как отмечалось ранее, предусматривает уголовную ответственность за правонарушения в области банковских правоотношений – ст. 172 "Незаконная банковская деятельность", ст. 176 "Незаконное получение кредита", ст. 177 "Злостное уклонение от кредиторской задолженности" и др.

Кроме того, ряд законов общего характера, несмотря на то, что они адресованы не только банкам, в основном регулируют отношения именно с участием банков. В частности, Закон о валютном регулировании содержит нормы (п. 8 ст. 1, ст. 22, 23), определяющие самостоятельный статус кредитных организаций как участников валютных правоотношений, а также нормы, адресованные банкам как агентам валютного контроля. Закон о противодействии легализации доходов также в ст. 5, 7 регулирует деятельность кредитных организаций как участников системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Иные законы, например, Закон об исполнительном производстве (ст. 8, 70, 81 и др.), Закон о национальной платежной системе (ст. 11,12 и др.) регламентируют отдельные функции кредитных организаций в рамках исполнения данных законов и содержат лишь отдельные статьи, касающиеся прав и обязанностей кредитных организаций. Аналогичные нормы содержатся в ряде других законов общего характера.

Самый распространенный вид источников банковского права, имеющих особое значение, – нормативные акты Банка России. Правовой основой данного вида источников банковского права является ст. 2 Закона о банках, предусматривающая право Банка России осуществлять правовое регулирование банковской деятельности путем издания своих нормативных актов, а также ст. 7 Закона о Банке России, согласно которой Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, вправе издавать нормативные акты.

Компетенция Банка России определена, в первую очередь, Законом о Банке России и охватывает такие вопросы, как организация денежного обращения (ст. 29), реализация государственной денежно-кредитной политики (ст. 35), выдача разрешений на создание кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков (ст. 52), осуществление валютного регулирования и валютного контроля (ст. 54), банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56), установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля (ст. 57) и т.д. Как видим, компетенция Банка России охватывает практически все направления и области банковских отношений.

Банк России наделен исключительно широкими полномочиями в области нормотворчества. Согласно ст. 7 Закона о Банке России издаваемые им нормативные акты обязательны не только для кредитных организаций и их клиентов, но и для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, всех юридических и физических лиц.

Наделяя Банк России функцией и полномочием нормотворчества, законодатель тем самым передал Банку России часть функций государственного регулирования, функции реализации публичных интересов и государственной политики от имени государства в сфере банковской деятельности путем ее нормативного регулирования. Определяя федеральными законами пределы нормотворчества Банка России, законодатель тем самым предоставил последнему практически исключительные полномочия нормативного регулирования банковской деятельности. Более того, за нарушение нормативных актов Банка России, регулирующих банковскую деятельность, законодательством предусмотрены соответствующие санкции. В частности, ст. 74 Закона о банках предусматривает возможность применения норм административного взыскания к банкам, ст 15.1 и 15.26 КоАП РФ – ответственность за нарушение требований нормативных актов Банка России. Поскольку одной из сторон банковских правоотношений практически всегда является кредитная организация, то даже применения санкций Банка России только к кредитным организациям достаточно, чтобы обеспечить соблюдение норм, установленных Банком России.

Следует также отметить, что в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России проекты федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России. Таким образом, определение вопросов компетенции и функций Банка России в известной степени зависит от решения, принимаемого Банком России в отношении рассматриваемых им проектов нормативных актов.

Нормативные акты Банка России согласно ст. 7 Закона о банках издаются в форме указаний, положений и инструкций. Соответственно, каждый из видов указанных документов имеет свои особенности.

Положения принимаются Банком России в целях регулирования отдельных областей банковских отношений, право регулирования которых закреплено за Банком России. Например, в целях регулирования банковского учета в кредитных организациях, которое возложено на Банк России согласно ст. 57 Закона о Банке России, Банком России принято Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, утвержденное Банком России 16 июля 2012 г. № 385-П, и т.д.

Инструкции разрабатываются и утверждаются в целях разъяснения порядка применения различных норм федерального законодательства, затрагивающих банковские отношения. Например, нормы, предусмотренные гл. 44 и 45 ГК РФ, регулируют вопросы открытия и ведения банковских вкладов и банковских счетов клиентов. В целях применения этих норм Банком России на основании ст. 57 Закона о Банке России утверждена Инструкция об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам) от 14 сентября 2006 г. № 28-И, закрепляющая порядок открытия и закрытия счетов. Или Законом о банках регламентируются общие вопросы открытия банков и лицензирования банковской деятельности, в связи с этим Банком России утверждена Инструкция № 135-И.

Нормативные акты в форме указаний принимаются Банком России в целях регулирования узкоспециальных вопросов банковских отношений, имеющих значение для всех кредитных организаций. Например, в рамках определенных ст. 57 Закона о Банке России полномочий по регулированию порядка представления отчетности кредитными организациями Банк России издал следующие указания: от 16 июля 2012 г. № 2851 -У "О правилах составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" и от 12 ноября 2009 г. №2332-У "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации". В целях разъяснения порядка исполнения ст. 13 Закона о кредитных историях Банком России издано Указание от 31 августа 2005 г. № 1612-У "О порядке направления запросов и получения информации из Центрального каталога кредитных историй субъектом кредитной истории и пользователем кредитной истории посредством обращения в кредитную организацию".

Порядок подготовки нормативных актов определяется Банком России самостоятельно на основании ст. 7 Закона о Банке России и регулируется Положением о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, утвержденным 15 сентября 1997 г. № 02-395.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России – "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров Банка России, и не имеют обратной силы. Помимо публикаций в "Вестнике Банка России" нормативные акты Банка России в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России также направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, за исключением некоторых категорий нормативных актов, указанных в ст. 7 Закона о Банке России.

Банковские отношения в Российской Федерации регулируются также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. В банковских правоотношениях широко применяются такие международные соглашения, как:

Конвенция о Единообразном Законе о переводном и простом векселе (Женева, 7 июня 1930 г.);

Конвенция, имеющая целью разрешение некоторых коллизий законов о переводных и простых векселях (Женева, 7 июня 1930 г.);

Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов (Гаага, 5 октября 1961 г.);

Конвенция УНИДРУА по международным факторным операциям (факторингу) (Оттава, 28 мая 1988 г.);

Конвенция УНИДРУА о международном финансовом лизинге (Оттава, 28 мая 1988 г.) и др.

Указанные конвенции Российская Федерация как правопреемник СССР использует в целях соблюдения на территории страны международных стандартов в сфере регулировании банковских правоотношений. Это следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а реализуется путем издания специальных федеральных законов, ратифицирующих международные конвенции и иные соглашения для унификации норм национального и международного права. Такие законы издаются в тех случаях, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Например, в целях применения мировой практики вексельного обращения, широко распространенной в банковской деятельности, в Российской Федерации принят Федеральный закон от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ "О переводном и простом векселе", который в ст. 1 устанавливает, что "В соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции от 7 июня 1930 года, устанавливающей Единообразный закон о переводном и простом векселях, установить, что на территории Российской Федерации применяется Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР “О введении в действие Положения о переводном и простом векселе” от 7 августа 1937 г. №104/1341". Указанное постановление ЦИК и СНК СССР было издано на основе названной Конвенции от 7 июня 1930 г. и практически полностью ее повторяет. На требованиях Конвенции, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, основаны определяемые Банком России условия открытия счетов клиентам-нерезидентам из государств, присоединившихся к данной Конвенции, отменяющие требование легализации представляемых ими документов и устанавливающие достаточность предоставления апостилированных документов.

Кроме нормативных актов и международных соглашений в банковской деятельности в качестве источников регулирования банковских правоотношений широко используются обычаи делового оборота.

• Обычаи делового оборота – сложившиеся и широко применяемые в банковской деятельности правила поведения, не предусмотренные законодательством.

В банковских отношениях применяются обычаи делового оборота, как закрепленные в документах (кодифицированные), так и складывающиеся в процессе правоприменительной деятельности.

Например, в банковских правоотношениях, особенно в международных банковских операциях широко применяются такие закрепленные в документах обычаи делового оборота, как Унифицированные правила для гарантий по требованию 2010 г. (публикация МТП № 758); Унифицированные правила ICC для платежных гарантий 1992 г. (публикация МТП № 458); Унифицированные правила по Инкассо 1995 г. (публикация МТП № 522); Унифицированные правила и обычаи для документарных аккредитивов 1993 г. (публикация МТП № 500) и др.

Кодифицированные международные обычаи делового оборота оказывают существенное и заметное влияние на правовое регулирование внутренних российских банковских отношений. В частности, некоторые положения Унифицированных правил ICC для платежных гарантий были закреплены в отдельных статьях ГК РФ (ст. 370, 371, п. 1 ст. 374, п. 2 ст. 375 и др.), регулирующих порядок выдачи банковских гарантий. Отдельные положения Унифицированных правил и обычаев для документарных аккредитивов нашли свое отражение в разделе, регулирующем порядок аккредитивных расчетов, в принятом Банком России Положении о правилах осуществления перевода денежных средств от 19 июня 2012 г. № 383-П. Таким образом, отдельные правила международных обычаев делового оборота путем их включения в нормативные акты внутреннего законодательства приобретают силу, подкрепленную авторитетом государства.

В качестве примеров применения обычаев делового оборота, не закрепленных в документах, складывающихся в процессе правоприменительной деятельности, можно привести широко применяемые в банковских отношениях правила подтверждения статуса юридических лиц и полномочия их руководителей путем предоставления банкам выписок из ЕГРЮЛ в отношении клиентов, а также представления документов, подтверждающих легитимность и полномочия руководителей клиентов – юридических лиц, и т.д.

Как видим, современное банковское законодательство находится в процессе развития и системного становления, от его качества во многом зависит состояние экономики государства и его политической, а также социальной стабильности.