В. Исполнительно-распорядительные полномочия
Исполнительно-распорядительные полномочия Комиссии в широком смысле означают полномочия по изданию юридически обязательных актов, обеспечивающих претворение в жизнь учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС. ОГЛАВЛЕНИЕ и объем данных полномочий с каждым годом возрастают. Это обусловлено тем, что в большинстве случаев исполнительно-распорядительные полномочия Комиссии вытекают из утвержденных Европейским парламентом и (или) Советом законодательных и незаконодательных актов, которые поручают Комиссии принимать меры по их претворению в жизнь. Иными словами, исполнительно-распорядительные полномочия Комиссии становятся тем шире, чем более широкий круг общественных отношений регулируется правом ЕС.
В то же время при реализации многих, хотя и не всех, исполнительно-распорядительных полномочий действия Комиссии подвергаются предварительному контролю со стороны законодательных институтов ЕС либо со стороны специальных комитетов, состоящих из представителей компетентных министерств государств-членов.
После вступления в силу Лиссабонского договора исполнительно-распорядительные полномочия Комиссии подразделяются на три основных вида в зависимости от их характера и способа юридического закрепления. Это, во-первых, исполнительные полномочия в собственном смысле слова; во-вторых, делегированные полномочия; в-третьих, распорядительные полномочия, которые Комиссия осуществляет непосредственно на основании учредительных документов.
В соответствии с § 2 ст. 291 ДФЕС: "Когда необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов
Союза, эти акты предоставляют исполнительные полномочия Комиссии либо – в особых случаях, надлежащим образом обоснованных, и в случаях, предусмотренных в статьях 24 и 26 Договора о Европейском Союзе [акты по вопросам общей внешней политики и политике безопасности], – Совету".
Таким образом, исполнительные полномочия в строгом смысле слова означают полномочия принимать меры во исполнение юридически обязательных актов ЕС, чаще всего законодательных актов Европейского парламента и Совета. Эти полномочия, по общему правилу, возлагаются на Европейскую комиссию, которая отсюда выступает как главный исполнительный институт ЕС. Наделение этими полномочиями Совета ЕС – исключение.
Исполнительные полномочия осуществляются путем издания исполнительных актов ЕС. Поскольку эти акты, как и другие законодательные и незаконодательные акты ЕС, принимаются в формах регламентов, директив и решений, с целью указания на их исполнительный характер в название включается прилагательное "исполнительный" (Исполнительный регламент Комиссии и т.п.).
Согласно другому общему правилу (§ 3 ст. 291 ДФЕС), которое также допускает исключения, реализация Комиссией исполнительных полномочий подвергается контролю со стороны государств-членов. Общие правила и принципы такого контроля регулирует специальный законодательный акт ЕС – Регламент (ЕС) № 182/2011 Европейского парламента и Совета от 16 февраля 2011 г. об установлении общих правил и принципов в отношении порядка контроля государств-членов за осуществлением исполнительных полномочий Комиссией[1].
Поскольку государства-члены осуществляют контроль за реализацией Комиссией исполнительных полномочий через специальные межправительственные комитеты, указанные правила и принципы в правовой доктрине ЕС обозначают термином комитология (англ. comitology; франц. comitologie)[2].
Контролирующие Комиссию комитеты, как и специальные комитеты при Совете ЕС, формируются из представителей компетентных министерств государств-членов. Они принимают свои решения простым или квалифицированным большинством, которое определяется аналогично простому и квалифицированному большинству в Совете (см. 4.4). Комитеты считаются самостоятельными органами ЕС (всего их более 280). Заседания комитетов собираются по мере необходимости (для обсуждения проекта нового исполнительного акта Комиссии) и проходят под председательством представителя Комиссии; при этом право голоса имеют только представители государств-членов.
В соответствии с Регламентом (ЕС) № 182/2011 контроль за реализацией Комиссией исполнительных полномочий может осуществляться в рамках одной из двух процедур (процедура выбирается при принятии конкретного правового акта, наделяющего Комиссию исполнительными полномочиями).
В рамках обеих процедур Комиссия сначала представляет проект исполнительного акта ответственному комитету, который выносит по нему свое заключение. Правовые последствия этого заключения могут быть различны:
1) в рамках консультативной процедуры (франц. procedure consultative) заключение принимается простым большинством и имеет для Комиссии только рекомендательный характер. Комиссия, таким образом, может издать исполнительный акт и вопреки негативному заключению комитета;
2) в рамках процедуры проверки (франц. procedure d'examen) заключение принимается квалифицированным большинством представителей правительств государств-членов в комитете. Комиссия, по общему правилу, может издать исполнительный акт только при наличии положительного заключения. Кроме некоторых случаев, Комиссия также вправе принять акт при молчании комитета (когда комитет не принял никакого заключения в течение срока, который установлен председателем, представляющим Комиссию). В случае отрицательного заключения комитета Комиссия может обжаловать его в межправительственный комитет более высокого уровня, называемый "апелляционный комитет" (франц. comite d'appel).
Наконец, в случаях, когда Комиссия осуществляет исполнительные полномочия на основании законодательных актов ЕС, принятых посредством обычной законодательной процедуры, любой из законодательных институтов ЕС (Европарламент или Совет) вправе указать Комиссии на то, что "проект исполнительного акта выходит за рамки исполнительных полномочий, предусмотренных в базовом акте". В этом случае Комиссия обязана провести повторную экспертизу проекта и проинформировать законодательные институты о принятых мерах (ст. 11 Регламента (ЕС) № 182/2011).
Делегированные полномочия – новая разновидность полномочий Комиссии, которая впервые была предусмотрена Лиссабонским договором (ранее делегированные полномочия относились к исполнительным). Отличительной чертой данных полномочий является то, что в их рамках Комиссии предоставляется право вносить изменения и дополнения в законодательные акты ЕС, в то время как при реализации исполнительных полномочий она этого делать не может.
Объем полномочий, которые способны делегироваться Комиссии, строго ограничен. Речь может идти только о внесении несущественных поправок. Например, вышеупомянутым Регламентом (ЕС) № 211/2011 Европейского парламента и Совета от 16 февраля 2011 г. о гражданской инициативе (см. выше) Комиссии делегировано право вносить поправки в приложения к этому Регламенту (формуляры документов организаторов сбора подписей, подписных листов и др.).
Сущность, объем, ОГЛАВЛЕНИЕ делегированных полномочий Комиссии и порядок контроля за их осуществлением определяются в учредительных документах ЕС следующим образом:
"1. Законодательный акт может делегировать Комиссии полномочие издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения.
Законодательные акты четко определяют цели, ОГЛАВЛЕНИЕ, сферу действия и срок делегирования полномочий. Элементы, имеющие существенное значение в любой сфере, зарезервированы для законодательного акта и, поэтому, не могут служить объектом делегирования полномочий.
2. Законодательные акты четко закрепляют условия, которым подчиняется делегирование; эти условия могут быть следующими:
a) Европейский парламент или Совет вправе принять решение об отмене делегирования;
b) делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного законодательным актом, Европейский парламент и Совет не выскажут возражений.
В целях пунктов “а” и “b” Европейский парламент постановляет большинством членов, входящих в его состав, а Совет постановляет квалифицированным большинством" (§ 1–2 ст. 290 ДФЕС).
Акты, изданные Комиссией на основании делегированных ей полномочий, официально именуются делегированными актами. Согласно § 3 ст. 290 ДФЕС об этом делается специальное упоминание в их названии посредством слова "делегированный" (Делегированный регламент Комиссии и т.д.).
По ряду вопросов общественной жизни, отнесенным к компетенции ЕС, Комиссия обладает распорядительными полномочиями, непосредственно закрепленными в учредительных документах ЕС, а также в Договоре о Евратоме. При реализации этих полномочий она действует полностью самостоятельно, а соответствующие акты Комиссии не зависят от предварительного одобрения Европарламентом, Советом или межправительственными комитетами. Например, в рамках общей транспортной политики ЕС Комиссия уполномочена ст. 96 ДФЕС принимать решения, предписывающие государствам-членам отменить, изменить или, в порядке исключения сохранить тарифы, включающие в себя "любые элементы поддержки или защиты в интересах одного или нескольких конкретных предприятий или промыслов".
В рамках внутреннего рынка ЕС она может издавать регламенты, определяющие условия, при соблюдении которых работник-мигрант вправе "оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности" (§ 3 ст. 45 ДФЕС). В целях обеспечения соблюдения правил конкуренции на едином внутреннем рынке ЕС Комиссия не только следит за тем, чтобы государства-члены не предоставляли необоснованных преимуществ государственным и иным публичным предприятиям, но и "по мере необходимости, принимает в адрес государств-членов соответствующие директивы или решения" (ст. 106 ДФЕС).
По вопросам, отнесенным к компетенции Евратома, Комиссия может, например, предусматривать изъятия из общих правил снабжения расщепляющимися материалами (ст. 74 Договора о Евратоме) или применять санкции к предприятиям, нарушающим правила безопасности, включая изъятие соответствующих материалов (ст. 83 Договора о Евратоме).
При реализации всех указанных выше категорий исполнительно-распорядительных полномочий Комиссия способна принимать меры разнообразного характера. Это могут быть общеобязательные правила поведения участников общественных отношений, действующие на всей территории ЕС, например, детальные правила производства и сбыта овощей и фруктов, включая требования к соответствующим товарам (яблоки, груши, помидоры, киви и т.д.), продаваемые потребителям[3].
В рамках исполнительно-распорядительных полномочий Комиссия может выносить индивидуальные предписания в адрес государств-членов и частных лиц, в том числе о санкционировании или запрещении определенных действий, например, принимать решения об изъятии с рынка любого продовольственного товара, который представляет серьезный риск здоровью людей, животных и окружающей среде[4]. Заслуживает упоминания и полномочие Комиссии запрещать полеты в ЕС самолетам авиакомпаний, которые не обеспечивают надлежащий уровень безопасности[5]. В предварительном одобрении (санкционировании) Комиссии нуждаются, например, "концентрации" (в том числе слияния) предприятий, если появляющийся в результате крупный хозяйствующий субъект может стать доминирующим на рынке[6].
В отдельных сферах, главным образом, в сфере контроля за соблюдением правил конкуренции на едином внутреннем рынке ЕС, Комиссии предоставлено право налагать штрафы на предприятия в размере до 10% их годового оборота (предприятиями признаются любые физические и юридические лица, в том числе учрежденные в третьих странах, которые осуществляют хозяйственную деятельность на территории ЕС). В частности, Комиссия налагает штрафы на предприятия в случае, если они занимаются картельной практикой, т.е. заключают соглашения, ограничивающие конкуренцию, или злоупотребляют доминирующим положением на рынке[7].
Особое место в системе исполнительно-распорядительных полномочий Комиссии занимает исполнение бюджета ЕС. "Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами-членами, под свою собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований, согласно принципу надлежащего финансового управления" (ст. 317 ДФЕС). В рамках этих полномочий Комиссия распоряжается средствами, выделенными бюджетной властью ЕС (Европейским парламентом и Советом) для финансирования различных программ (например, программы поддержки научных исследований) или фондов (Европейский социальный фонд, Фонд сплочения, Европейский сельскохозяйственный гарантийный фонд и т.д.).