Иные гарантии государственным служащим
Ряд правовых позиций законодательства рассматриваются как гарантии обеспечения деятельности государственных служащих. В мотивировке закона они вводятся для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами. Гарантии делятся на основные и дополнительные. Такое деление очень условное, так как все они применяются в соответствующих случаях.
Только в Законе города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" в ст. 42 проявляется разное правовое значение списков основных и дополнительных гарантий. В п. 10 данного Закона предусмотрено, что гражданскому служащему, имеющему в соответствии с федеральными законами и указанным Законом право на предоставление основных и дополнительных государственных гарантий по нескольким основаниям, предоставляется одна из них по его выбору.
Некоторые ученые рассматривают в качестве гарантии права само наличие законодательства, даже если оно и не соблюдается. Однако перечень основных и дополнительных гарантий, закрепленных в ст. 52 и 53 Закона № 79-ФЗ, такой надежности не обнаруживает. По крайней мере "компенсация ограничений", предусмотренная п. 1 ст. 52 Закона № 79-ФЗ, легко воспринимается именно как компенсация, но вряд ли можно назвать ее гарантией деятельности государственного служащего.
Выше рассмотрены гарантии государственному служащему в виде денежного содержания, повышения квалификации, профессиональной переподготовки с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Из перечисленных гарантий в ч. 1 ст. 52 Закона № 79-ФЗ представляются значимыми медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи (п. 5 ч. 1); обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом (п. 6 ч. 1) с соответствующими выплатами (п. 7 ч. 1); защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом (п. 10 ч. 1). А из дополнительных государственных гарантий гражданских служащих (представляется, что правильно в языковом отношении было бы говорить в этом случае о гарантиях государственному служащему), закрепленных в ст. 53 Закона № 79-ФЗ, требуют рассмотрения еще две: право на транспортное обслуживание, "обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей", в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием (п. 2); и право на единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы (п. 4). Транспортное обслуживание осуществляется в интересах службы и к личным гарантиям государственного служащего относиться не может, так же как и служебная жилая площадь, которая должна освобождаться по окончании служебных полномочий лица, замещающего должность государственной службы, и личная собственность, которая должна образовываться за счет личных средств.
Оба закона, касающихся страхования, а именно: Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" — специально ни государственного, ни гражданского служащего не касаются. Выясняется, что на федеральном уровне вопрос дополнительных гарантий государственному служащему практически не урегулирован. Содержится, например, отсылочная формулировка в Положении об Аппарате Правительства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260: "Условия материально-бытового, транспортного и организационно-технического обеспечения, а также медицинского и санаторно-курортного обслуживания федеральных государственных служащих Аппарата Правительства определяются в установленном порядке". Но эта отсылка к несуществующему законодательству.
И только "в связи с поступающими в ГТК России" запросами начальник Медицинского управления полковник таможенной службы В. И. Евстифеев, не имеющий права издавать нормативные акты, поскольку представляет структурное подразделение государственного органа, разъяснил некоторые вопросы медицинского обеспечения государственных служащих таможенных органов в письме ГТК РФ от 14 ноября 2002 г. № 24-10/44979 "О медицинском обеспечении государственных служащих таможенных органов в системе обязательного медицинского страхования и Порядке выдачи им документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность". Но данное письмо отменено 17 сентября 2007 г. без мотивировки и без замены.
Пункт. 5.4 распоряжения Правительства Москвы от 3 марта 2003 г. № 316-РП "Об управлении транспорта и связи города Москвы" предписывает обеспечить прикрепление на медицинское и санаторно-курортное обслуживание работников Управления транспорта и связи города Москвы в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 27 мая 2002 г. № 306-РМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных служащих города Москвы".
Распоряжение мэра Москвы Ю. М. Лужкова от 4 мая 1999 г. № 451-РМ предусматривало, что медицинское обслуживание государственных служащих г. Москвы и членов их семей обеспечивается Московским лечебно-санаторным объединением Управления делами Мэрии Москвы в соответствии с замещаемыми государственными служащими государственными должностями государственной службы г. Москвы на основании договора с Финансово-хозяйственным управлением Управления делами Мэрии Москвы. В настоящее время положения о социальном обслуживании государственных служащих в Москве содержится в Законе города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы". Статья 42 данного Закона предусматривает, что гражданским служащим предоставляются:
— транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категорий и групп замещаемых должностей гражданской службы;
— компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в зависимости от категорий и групп замещаемых должностей гражданской службы;
— единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых федеральными нормативными правовыми актами и нормативным правовым актом города Москвы. До принятия соответствующих нормативных правовых актов гражданским служащим в зависимости от условий прохождения ими гражданской службы предоставляется жилая площадь, а также они ставятся на учет для улучшения жилищных условий и предоставления жилой площади в целях улучшения жилищных условий либо им производится компенсация расходов на приобретение жилья;
— бесплатная или льготная санаторно-курортная путевка, предоставляемая к ежегодному оплачиваемому отпуску, и соответствующее возмещение за проезд к месту отдыха и обратно, а также льготная санаторно-курортная путевка членам семьи в зависимости от категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы;
— компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку;
— медицинское обслуживание, в том числе членов семьи в зависимости от категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы;
— бесплатный отпуск при амбулаторном лечении всех лекарственных средств по рецептам врачей, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), оказание другой протезно-ортопедической помощи, в том числе и членам семьи в зависимости от категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы;
— единовременное денежное поощрение при достижении возраста 50 лет и далее через каждые пять лет в размеpax, не превышающих двухмесячного денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы;
— единовременное денежное поощрение при достижении стажа гражданской службы 20 лет и далее через каждые пять лет в размерах, не превышающих двухмесячного денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы, при условии наличия не менее пяти лет стажа гражданской службы в государственных органах и органах местного самоуправления;
— выплата один раз за весь период гражданской службы денежного вознаграждения при выходе на пенсию с гражданской службы в размере, исчисленном исходя из среднемесячной заработной платы по последней замещаемой должности гражданской службы перед прекращением гражданской службы в кратности к количеству полных лет гражданской службы, но не более чем за десять лет на день прекращения гражданской службы и др.
Под членами семьи гражданского служащего понимаются: супруг (супруга); несовершеннолетние дети; дети — инвалиды с детства независимо от возраста; дети — студенты дневных отделений образовательных учреждений в возрасте до 23 лет" (п. 9).
Особенно подробно урегулированы вопросы медицинского и социального обслуживания государственных служащих в Московской области (см. Положение о порядке медицинского обслуживания лиц, замещающих государственные должности Московской области и замещающих должности государственной гражданской службы Московской области в исполнительных органах государственной власти Московской области и в государственных органах Московской области, и членов их семей, утв. постановлением губернатора Московской области от 13 февраля 2003 г. № 35-ПГ).
Положение устанавливает порядок организации медицинского обслуживания лиц, замещающих государственные должности Московской области и должности государственной гражданской службы Московской области в исполнительных органах государственной власти Московской области и в государственных органах Московской области, и членов их семей, гарантируемого Законами Московской области "О государственных должностях Московской области" и "О государственной гражданской службе Московской области" (п. 1.1).
Под медицинским обслуживанием Положение понимает медицинские услуги, оказываемые за счет средств бюджета Московской области по программам добровольного медицинского страхования. Эти услуги включают медицинскую помощь по следующим направлениям (п. 1.2):
— первичная, амбулаторно-поликлиническая и профилактическая помощь;
— неотложная медицинская помощь и вызов врача на дом;
— стационарная помощь;
— консультационные медицинские услуги (по медицинским показаниям);
— реабилитация (по медицинским показаниям).
Право на медицинское обслуживание в Московской области имеют две категории лиц: а) замещающие государственную должность Московской области и члены их семей; б) государственный служащий Московской области и член его семьи (п. 1.3). Важным вопросом является четкое определение в п. 1.4 членов семьи, к которым относятся:
— супруг (супруга);
— дети, не достигшие возраста 18 лет, дети старше 18 лет, являющиеся инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности, а также дети, обучающиеся по очной форме в образовательных учреждениях всех типов и видов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет;
— отец, мать, достигшие 60 или 55 лет и проживающие совместно с лицом, замещающим государственную должность Московской области или государственным служащим Московской области.
Организацию медицинского обслуживания лиц, подлежащих обслуживанию, осуществляет Управление государственной и муниципальной службы Московской области на основании заключенных Управлением со страховыми организациями договоров добровольного медицинского страхования или непосредственно с медицинскими учреждениями договоров на оказание медицинских услуг. Определение страховых организаций осуществляется на конкурсной основе в соответствии с законодательством (п. 2.3).
В законодательстве Московской области урегулирован также порядок предоставления медицинского обслуживания.
Кадровыми службами органов государственной власти Московской области представляются в Управление сведения о лицах, указанных в п. 1.3 указанного Положения, с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, замещаемой должности в органе государственной власти Московской области (только для лица, замещающего государственную должность Московской области, и государственного служащего Московской области), места жительства и номеров рабочего и домашнего телефонов, необходимые для обеспечения организации медицинского обслуживания (п. 3.1).
Списки лиц, замещающих государственные должности Московской области, государственных служащих Московской области и членов их семей, имеющих право на медицинское обслуживание, сверяются кадровыми службами органов государственной власти Московской области и Управлением один раз в год по состоянию на 1 октября текущего года (п. 3.6).
Проблема обеспечения государственного служащего жильем и транспортом имеет неоднозначное решение. К гарантиям государственным служащим можно отнести и их обеспечение государством оборудованием для выполнения их обязанностей. В широком смысле к оборудованию относится и предоставление служебной жилой площади. В Российской Федерации в качестве такого служебного обеспечения можно рассматривать казармы в армии, а также всю армейскую инфраструктуру. Передача государственного имущества инфраструктуры армии в муниципальную собственность отменяет характер государственной гарантии государственным служащим.
Кроме служебного жилья необходимо и другое оборудование, например транспорт, особенно в пустынных, горных и отдаленных местностях. Однако пользование таким оборудованием в личных целях наказывается.
В других случаях обеспечение безопасности государственного служащего оборачивается даже уголовными наказаниями. Например, суд Пятигорска признал мэра города Пятигорска Владимира Шестопалова виновным в превышении должностных полномочий. В частности, суд счел доказанной вину мэра в приобретении бронированного автомобиля на средства городского бюджета. Уголовное дело в отношении Шестопалова было возбуждено прокурором Ставропольского края 3 мая
2006 г. по результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности, обнаружившей незаконное расходование денежных средств на сумму 1 млн 350 тыс. руб. Суд лишил Шестопалова права занимать руководящие должности в органах государственной власти в течение двух лет.
Что касается сути гарантий государственному служащему, то важным является вопрос, какой характер они носят: личный или публичный. С решением этого вопроса связано также включение в число лиц, охватываемых государственными льготами и гарантиями, более или менее широкого круга лиц. Функциональный подход к обеспечиваемым гарантиями лицам не оправдывает наличие такой привилегии улиц, не выполняющих государственные функции.
Если с наличием особого социального обслуживания членов семьи государственного гражданского служащего, не связанных непосредственно с реализацией государственных функций, фактически все согласны (сказывается влияние социалистической распределительной системы), то распространение на членов семьи режима охраны, равного охране государственного служащего, представляется совершенно неоправданным. Градация "стоимости" членов семьи при распределении медицинского обслуживания, например, в законодательстве Московской области, особенно рельефно показывает надуманность повышения гражданского статуса людей, окружающих чиновника: высший —два родственника, главный — один родственник, старший — ни одного родственника!
Инструкция о пропускном режиме на территории административных зданий Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, утв. приказом Минюста России от 3 октября 2005 г. № 184, в частности, гласит: "В исключительных случаях разовый вход отдельных лиц может быть осуществлен по указанию и под личную ответственность руководителей департаментов Минюста России, структурных подразделений подведомственных федеральных служб или лиц, их замещающих, по их устным заявкам, через дежурного по подразделению охраны, без оформления пропусков с обязательной регистрацией в журнале посетителей и только в сопровождении государственных служащих, работников заинтересованных подразделений Минюста России и подведомственных федеральных служб". Родственники государственных служащих, представляется, тут не имеются в виду, потому что их присутствие на рабочем месте государственного служащего ничем не оправдано и неуместно.
Еще более явственный личный характер и служебную обусловленность имеет право государственных служащих на личное оружие самозащиты.
Оружие в российском законодательстве обычно упоминается как предмет, предназначенный для охоты, или как вид награды. Например, в Положении о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утв. Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976, устанавливается, что ФСКН России в целях реализации своих полномочий имеет право иметь наградной и подарочный фонды, в том числе фонды огнестрельного и холодного оружия, для награждения сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов наркоконтроля, а также лиц, оказывающих содействие указанным органам в решении возложенных на них задач (подп. 14 п. 9).
Вопрос наделения чиновников или даже всех граждан оружием для самозащиты постоянно муссируется в Государственной Думе. Но не менее дискуссионным является и право некоторых должностных лиц применять оружие против граждан. Законодатель в этом вопросе очень осторожен. Например, Типовое положение об Отделе административных расследований оперативной таможни, Приложение 1 к Приказу ГТК России от 12 мая 2003 г. № 490, содержало, в частности, следующие положения: "Должностные лица Отдела (административных расследований —А. Д.) обеспечиваются табельным огнестрельным, газовым оружием и другими специальными средствами обеспечения личной безопасности с правом на их ношение, хранение и применение в случае возникновения угрозы для их жизни и здоровья" (п. 30). В настоящее время приказом ФТС РФ от 7 августа 2009 г. № 1428 приказ № 490 отменен, но вопрос с остающимся на руках оружием остался нерешенным.
Таким образом, право указанных должностных лиц применять оружие против граждан определяется исключительно мотивами самозащиты.
В правовой реальности пока оружием самообороны наделяются только отдельные государственные служащие. Так, постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1575 "О порядке выдачи органами внутренних дел Российской Федерации служебного оружия судьям" предусматривает: служебное оружие и патроны к нему, выдаваемые органами внутренних дел РФ судьям Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов РФ в целях самообороны, являются федеральной собственностью и учитываются на балансе МВД России; учтенное на балансе МВД России и выданное судьям служебное оружие находится в их временном пользовании. Плата за пользование служебным оружием не взимается.
Согласно постановлению Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 222 мировым судьям также выдается служебное оружие и патроны к нему в целях самообороны. Выдача органами внутренних дел служебного оружия судьям производится при наличии у них разрешений на хранение и ношение служебного оружия. Разрешение выдается сроком на пять лет с последующим его продлением.
Постановление Правительства РФ от 29 июня 1999 г. № 708 регулирует вопросы пользования оружием, предназначенным для личной защиты прокуроров и следователей.
Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ "О государственной охране" отдельно регулируется обеспечение безопасности лиц, замещающих государственные должности.
К объектам государственной охраны относят лиц, замещающих государственные должности РФ:
— Президента РФ со дня официального объявления о его избрании. Президент РФ в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий Президенту РФ государственная охрана предоставляется пожизненно;
— Председателя Правительства РФ;
— Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
— Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
— Председателя Конституционного Суда РФ;
— Председателя Верховного Суда РФ;
— Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ;
— Генерального прокурора РФ (ст. 8).
Указанным лицам государственная охрана предоставляется в течение срока их полномочий.
Иным лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим (ст. 9) государственная охрана предоставляется при необходимости по решению Президента РФ. Зато в течение срока полномочий Президента РФ государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его (ст. 7), хотя они и не являются государственными служащими, т.е. функциональный, служебный характер государственной охраны уступает место личному.
Сотрудники федеральных органов государственной охраны, их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников федеральных органов государственной охраны либо принудить их к изменению ее характера, а равно из мести за указанную деятельность, имеют право на государственную защиту, если их жизнь, здоровье и имущество находятся под угрозой в связи с исполнением указанными сотрудниками служебных обязанностей (п. 3 ст. 20 Закона "О государственной охране").
Мерами по осуществлению государственной охраны являются:
1) предоставление объектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности;
2) осуществление в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности;
3) проведение охранных мероприятий и поддержание общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны;
4) поддержание порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах (ст. 4).
Сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, специальные средства и оружие в случаях и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом "О государственной охране" (п. 1 ст. 24).
Убийство мэра города Дзержинска Московской области, не желавшего ходить по своему городу с персональной охраной, породило мнение о том, что "в Подмосковье отстрел чиновников связан с переделом прав собственности на землю", а "причина практической "нераскрываемости" подобных преступлений связана с тесным взаимодействием местных сотрудников МВД с представителями криминального бизнеса".
Еще меньше защищены служащие невоенизированных государственных учреждений и органов. В результате деятельности первого заместителя председателя Центробанка России Андрея Козлова Центробанк лишил лицензии на право заниматься финансово-кредитной деятельностью подконтрольные банкиру Френкелю ВИП-банк и Содбизнесбанк, которые отмывали деньги криминальных структур. А. Козлов был убит 13 сентября 2006 г. в Москве. Оказывается, работать добросовестно, выполнять свои служебные обязанности без защиты государства тоже опасно. Убийство А. Козлова отразило недопустимость такого статуса этого полугосударственного органа, при котором государственная охрана руководству Центрального банка РФ не предусматривается.
При всех объявленных законом гарантиях и в Дагестане, и в Чечне, и в Ингушетии убивают государственных служащих, особенно сотрудников правоохранительных органов. Это свидетельствует о том, что недостаточно просто принять закон, надо обеспечить его исполнение, поскольку без принуждения к исполнению закона право не существует.
В сущности, государственные служащие не должны иметь права на привилегированный доступ к социальным благам. В идеале им должна быть назначена соответствующая заработная плата, которая позволяла бы им приобретать государственные услуги в области медицины, страхования и транспорта за счет собственных средств. Иначе приходится устраивать распределительную "социалистическую" систему благ. Специальные гарантии медицинского, транспортного, страхового обеспечения именно государственных служащих имеют демонстративную форму социалистического административного распределения.