Лекция 1. ИНВЕСТИЦИОННОЕ ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА

После изучения данной главы студент должен:

знать

• понятие инвестиционного права;

• предмет, метод и принципы инвестиционного права;

• источники инвестиционного права, а также систему инвестиционного законодательства;

уметь

• ориентироваться в системе законодательства и нормативных правовых актов, регламентирующих инвестиционную деятельность;

• выделять инвестиционное право в системе других отраслей права;

владеть

• материалом, позволяющим глубоко осмыслить и понять историю развития института правового обеспечения инвестиционной деятельности и вклад в нее отечественных ученых.

История возникновения и развития инвестиционного права в Российской Федерации

Российское государство давно осознало необходимость создания надлежащей правовой базы инвестирования. Начало развития российского инвестиционного законодательства исторически связано с принятием в России в 1699 г. первого нормативного акта, регламентирующего деятельность акционерных (паевых) обществ, что конечно же не случайно. Участие в хозяйственном обществе следует рассматривать как первую, использованную на практике, форму инвестирования. Модель хозяйственного общества позволяет решать одновременно несколько задач, имеющих как экономическое, так и юридическое ОГЛАВЛЕНИЕ.

Во-первых, появляется возможность передачи имущества в управление юридическому лицу, обладающему как организационными, так и иными условиями для использования такого имущества в предпринимательской деятельности. Иными словами, через создание хозяйственного общества осуществлялась и осуществляется концентрация капитала.

Во-вторых, участие в такого рода организациях освобождает участника от выполнения трудовых обязанностей перед обществом, что не всегда возможно в иных организационных формах юридических лиц. Не случайно применительно к хозяйственным обществам говорят о союзе капиталов, в отличие от кооперативов, где более уместен термин "союз труда".

В-третьих, именно хозяйственное общество как юридическое лицо выступает в качестве "буфера" между теми, кто получает прибыль от его деятельности – акционерами-участниками, и теми, кто является кредиторами общества. Принцип "ограниченной ответственности по обязательствам" является в данном случае краеугольным.

В-четвертых, возможность передачи прав участия в обществе другим лицам позволила участникам общества получать прибыль, в том числе от продажи своих прав участия: акций, долей и т.д.

Шаги к созданию акционерных обществ в Российской империи были сделаны посредством принятия ряда указов на рубеже XVII–XVIII вв. При этом первой акционерной компанией считается учрежденная 24 февраля 1657 г. "Российская в Константинополе торгующая компания", капитал которой состоял из долей, именуемых акциями. В дальнейшем были созданы иные акционерные компании: 1702 г. – Акционерный эмиссионный банк, 1798 г. – Российско-американская компания и т.д. После 1807 г. учреждение хозяйственных обществ регулировалось Манифестом "О дарованных купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий", указывающим на три формы хозяйствования: товарищество на вере, полное товарищество и товарищество по участкам. 6 декабря 1836 г. утверждается Положение о компаниях на акциях. Законодательство того времени не проводило различий между АО и ООО, указывая, по существу, только на одну организационно-правовую форму, которую условно можно обозначить как "общество с ограниченной ответственностью". В период с 1858 по 1897 г. было разработано несколько проектов новых положений об АО, однако до 1917 г. акционерное законодательство так и не было реформировано. Причина такого положения видится прежде всего в том, что реальные экономические отношения быстро прогрессировали, в то время как властные структуры не успевали адекватно реагировать на такие изменения.

Параллельно с акционерной шло развитие и иных форм инвестирования, а значит, и соответствующего законодательства. Получил свое развитие рынок заимствований. Это не в последнюю очередь было вызвано тем, что перед Правительством России издавна стояла проблема сбалансированности бюджета. Часто расходы бюджета в силу разных причин намного превышали доходы. Усилия финансовых ведомств России были направлены на решение именно этой проблемы, поэтому широкое развитие получили заемные отношения, возникающие посредством выпуска как государственных, так и частных облигаций. Начиная с 1861 г., с отменой крепостного права и бурным ростом экономики, происходит быстрое развитие государственных ценных бумаг. В то время появляются облигации – "билеты 5%-го с выигрышами займа". По ним выплачивались 5% годового дохода и номинальная стоимость в случае погашения, а также предусматривалась возможность выигрыша по номеру и серии облигации. С целью привлечь в российскую экономику иностранный капитал были выпущены государственные облигации золотых займов. Эти облигации размещались среди иностранных инвесторов. С 1889 по 1896 г. российское правительство выпустило несколько таких займов. Среди них – Российский 4%-ный золотой заем на сумму 332 млн руб. и 3%-ный золотой заем 1891–1896 гг. Золотые займы, особенно первые из них, пользовались большим успехом у зарубежных и российских обладателей свободных капиталов. Так, в Париже подписка на заем 1894 г. превысила предложенную часть займа в 310 раз и составила 12 млн франков, в Берлине – в 10 раз, в Санкт-Петербурге – в 3,5 раза.

Следует сделать вывод, что в период до 1917 г. (первый этап развития) для инвестиционного права характерен постоянный поиск решений, позволяющих создать правовую базу инвестиционных процессов. Несмотря на то что идеальные решения найдены не были, это никак не сказалось на развитии и дополнительном создании АО в России на основании действующего в тот момент законодательства. Однако несовершенство законодательства вызвало правовые коллизии и нарушение прав участников общества.

Не случайно Г. Ф. Шершеневич, характеризуя одну из граней проблемы, отмечал, что "значительная часть акционерных товариществ возникла единственно для целей спекуляций, чтобы поднять ложными слухами цены акций выше номинальных их ценностей и потом бросить все предприятие в руки людей, совершенно неподготовленных и не ожидавших такого исхода" ^[1].

В 1917 г. произошло резкое прерывание развития инвестиционного законодательства вследствие Октябрьской революции.

Произошла национализация акционерных предприятий России на основании документа, который ВЦИК внес на рассмотрение 14 декабря 1917 г., таким образом, акции предприятий были аннулированы. Также с 1 декабря 1917 г. были аннулированы все государственные займы царского правительства на основании Декрета ВЦИК от 21 января 1917 г. "Об аннулировании государственных займов".

Однако уже в 1922 г. на основе постановления ВЦИК от 22 мая 1922 г. "Об основных частных имущественных правах" было разрешено создание АО. Более того, в 1922 г. был принят Гражданский кодекс РФ, устанавливающий правила об акционерных компаниях, согласно которым уставный капитал формировался за счет взносов учредителей, учредители до регистрации общества могли совершать все необходимые сделки от имени общества, причем в случае, если в дальнейшем общее собрание общества не одобряло эти сделки, ответственность учредителей по ним перед контрагентами признавалась личной и солидарной; акции выпускались как именные, так и на предъявителя; акционер имел право на получение дивиденда из оставшейся чистой прибыли общества; правление АО, которое являлось исполнительным органом, могло заключать любые сделки от имени общества.

Также были изданы подзаконные акты, например, Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г., на основании которого было разрешено учреждение государственных АО. Предполагается, что в современном обществе возможность образования государственных АО, в которых 100% акций принадлежит государству, лишает возможности для инвестирования в их деятельность иных субъектов оборота.

С 1922 по 1925 г. вновь возродился рынок заимствования, например, в этот период было произведено 13 государственных займов. Эмиссия облигаций была закреплена как в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г., так и в других нормативных документах. Далее государство было вынуждено часто использовать займы денег у населения. Облигации были практически единственным видом ценных бумаг, оставшихся в период плановой экономики. Время с 1917 по 1930 г. можно охарактеризовать как развитие инвестиционного законодательства на высоком уровне. Стоит обратить внимание, что несмотря на условия плановой социалистической экономики государство не в состоянии было отказаться от инвестирования. Однако после этого периода развитие инвестиционного законодательства свелось к минимуму. И только период перестройки можно обозначить как новый этап в развитии инвестиционного законодательства, поскольку начинают вновь появляться АО, акции, облигации. Это было определено, в частности, переводом государственных предприятий на условия самофинансирования.

В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1988 г. № 1195 "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг" акции распространялись среди работников трудового коллектива, предусматривался также выпуск акций предприятий. Конечно, участие в таких АО не было в полной мере инвестированием, поскольку государство пыталось в тот момент решить проблему доступа работников к управлению предприятием и тем самым модернизировать социалистическую систему хозяйствования.

Со временем потребность в возрождении АО увеличивается, и 19 июня 1990 г. Советом Министров СССР было утверждено Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, а также Положение о ценных бумагах. Позднее Совет Министров РСФСР утвердил аналогичное положение, действие которого распространялось лишь на территории РСФСР, сто нормы довольно четко регулировали порядок создания общества, количество сто учредителей и т.д. Дальнейшее развитие законодательства об АО в свете общей тенденции разгосударствления экономики страны осуществлялось посредством принятия законов и подзаконных актов, регламентирующих преобразование государственных предприятий в АО.

Нормативные основы для выпуска облигаций были заложены постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. №78 "Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР". По своей структуре и содержанию данный нормативный акт явился прообразом будущего Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Параллельно развивался и рынок государственных заимствований. В 1991 г. впервые появляются государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО); в 1993 г. – облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), а также золотые сертификаты; в 1994 г. в обращении появляются казначейские обязательства (КО); в 1995 г. – облигации федерального займа (ОФЗ). Активно начались выпуски облигаций на уровне субъектов РФ, а также отдельных муниципальных образований. При этом в качестве правовой основы для эмиссии облигаций на региональном и муниципальном уровне действовало Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, а также инструкции Министерства финансов РФ. Следует согласиться с мнением, высказываемым в экономической литературе, что, к сожалению, неудачный, в большинстве своем, опыт выпуска облигаций субъектами РФ и муниципальными образованиями в начале 1990-х гг. "подорвал доверие инвесторов к облигациям как доходному инструменту" ^[2]. При этом отсутствие надлежащей правовой базы для инвестирования явилось одной из главных причин такого положения вещей.

Отсутствие должного понимания экономической и правовой природы инвестирования сделало возможными в тот период деятельность так называемых "финансовых компаний" типа АО "МММ", "Русский дом Селенга", "Русская недвижимость". Их финал известен: ущерб, нанесенный гражданам и юридическим лицам, исчисляется миллиардами рублей. Как отмечается в литературе, "суды и иные правоохранительные органы столкнулись с проблемой юридической квалификации отношений, возникших между такими компаниями и лицами, передавшими им свои сбережения" ^[3]. При отсутствии юридически закрепленного определения понятия привлечения инвестиций попытки государственных органов как-то повлиять на ситуацию нельзя признать успешными. Своеобразным апогеем беспомощности государства явилось обращение Министерства финансов РФ под названием "Берегись аферистов" с призывом к населению не верить рекламе и не вступать в отношения с так называемыми "финансовыми компаниями". Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, "одной из основных причин этого явления послужило отсутствие здесь законодательного регулирования и системы защиты прав вкладчиков и акционеров со стороны государства" ^[4].

Ситуация несколько изменилась с выходом Указа Президента РФ от 4 ноября 1994 г. № 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации", которым было установлено, что привлечение финансовых средств граждан и юридических лиц, если такая деятельность не связана с эмиссией и обращением ценных бумаг, может осуществляться только кредитными учреждениями, что фактически означает запрет на привлечение инвестиций иными способами, кроме как посредством эмиссии ценных бумаг. Этот нормативный акт положил конец деятельности финансовых компаний, однако, представляется, не решил проблему правового регулирования инвестиционных отношений до конца.

Второй этап в развитии современного российского инвестиционного законодательства наступил в середине 1990-х гг. и связан он с появлением федеральных законов о рынке ценных бумаг, о защите прав инвесторов, об акционерных обществах, приватизационного законодательства.

Зарубежный опыт

Анализируя особенности становления инвестиционного законодательства того периода, нельзя не отметить такой особенности, как влияние на этот процесс иностранного права. Иными словами, российский рынок инвестирования строится преимущественно по американской модели. Так, в частности, схожи законодательные требования обеих стран в части обязательной государственной регистрации выпуска ценных бумаг, регистрации участников рынка ценных бумаг, создания саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг и др. Однако было бы неверно говорить о полном соответствии и идентичности двух систем. Различия в правовом регулировании рынка ценных бумаг между нашими странами существуют, и порой они довольно значительны. Прежде всего, это касается вопроса о том, какие именно отношения подпадают под действие законов, регулирующих рынок ценных бумаг, что такое ценные бумаги в России и что такое securities в США.

Проблема, однако, заключается не в том, что российский законодатель использовал опыт передовых, в том числе и в области юриспруденции, стран, – к сожалению, попытки инкорпорирования отдельных положений иностранного права, даже объединенных в виде проектов нормативных актов, делались без должного учета особенностей российской правовой системы как теоретического, так и прикладного характера. В результате многие положения нормативных актов либо вообще не находили должного толкования в рамках существующих в гражданском праве дефиниций, либо их толкование осуществлялось но принципу поиска наиболее близкого по значению термина (например, securities и "ценные бумаги").

Принятие Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", несомненно, означало начало нового этапа в развитии инвестиционного процесса в России. Именно он заложил законодательные основы инвестирования как юридической конструкции, определив ее через понятие эмиссии. Закон установил обязательность государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг, определил основы порядка раскрытия информации, заложил фундамент для деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. В то же время нельзя не отметить и определенные недоработки законодателя.

Закон, призванный регламентировать особенности возникновения инвестиционных отношений, прежде всего акционерных и заемных, ограничивается нечетким определением понятия "эмиссионные ценные бумаги". Как отмечается в литературе, "наличие правовых дефиниций создает условия для одинакового понимания и толкования законов, иных правовых актов, единообразного их исполнения и применения" ^[5]. Дефиниции позволяют давать надлежащую квалификацию возникающим отношениям путем "установления соответствия или несоответствия признаков реального факта и факта, абстрактно очерченного нормой права" ^[6]. Установлено, что в соответствии со ст. 16 Закона к категории эмиссионных ценных бумаг относятся любые имущественные права, отвечающие признакам, указанным в ст. 2 этого закона.

1. Эмиссионная ценная бумага должна закреплять совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных законом формы и порядка. Квалифицирующим признаком здесь является указание на то, что эмиссионная ценная бумага закрепляет именно совокупность имущественных и неимущественных прав. Действительно, акционер может обладать как правом участия в собрании, так и правом на получение дивидендов, держатель облигации также обладает несколькими правомочиями, однако этот признак не отграничивает права инвестора от прав, например, заказчика, у которого также есть как имущественные, так и неимущественные права (ст. 748 ГК РФ и др.).

2. Следующий признак определяется следующим образом: эмиссионные ценные бумаги размещаются выпусками, при этом выпуск определятся как совокупность ценных бумаг одного эмитента с одним регистрационным номером. Указанный признак представляется весьма важным, поскольку риски инвестора возрастают по мере увеличения общего числа инвесторов, доверивших свои средства эмитенту:

– увеличивается суммарная масса полученных инвестиций и возрастает вероятность того, что инвестиции могут быть использованы для финансирования больших по объемам и, соответственно, более рискованных проектов;

– уменьшается степень влияния отдельного инвестора на процесс использования переданных средств и контроля за их использованием, увеличение количества инвесторов уменьшает вероятность их совместных действий.

3. В качестве последнего, третьего признака в Законе о рынке ценных бумаг указано, что эмиссионные ценные бумаги предоставляют их владельцам равный объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени их приобретения. Акционеры, владеющие акциями одного выпуска, действительно обладают равными правами так же, как и ряд иных категорий инвесторов. Вместе с тем этот признак существенно сужает сферу применения Закона, и вот почему. Права инвесторов по объему могут и не совпадать. Так происходит, например, при участии в инвестировании строительства многоквартирного жилого дома, когда права инвесторов возникают на основании так называемых договоров о долевом участии в строительстве дома. Инвесторы претендуют на разные площади, этажи, разные сроки получения квартиры в собственность и т.д., что не позволяет говорить ни о равенстве прав, ни о равенстве сроков.

Таким образом, следует констатировать, что ни один из указанных признаков в отдельности, ни совокупность признаков не позволяют определить предмет регулирования Закона. Основной недостаток в данном случае видится в юридической технике, использованной при его написании. В целом, верно указывая на такой важный признак инвестирования, как объединение средств многих инвесторов, законодатель "замаскировал" его термином "выпуск ценных бумаг", тем самым сузив сферу применения закона до правоотношений, в которых права инвестора удостоверены ценными бумагами. При этом очевидно, что цель правовой регламентации, правового воздействия – процесс передачи инвестиций, становления инвестиционных правоотношений в рамках правовой конструкции, но не ценные бумаги или имущественные права как объекты правоотношений.

Определенным шагом в развитии нормативной базы привлечения инвестиций стало принятие Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", однако и он не лишен определенных недостатков. Так, указанным Законом введен запрет на публичное размещение, предложение и рекламу для неограниченного круга лиц, а также документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами. Закон не говорит, о какого рода документах идет речь. Очевидно, законодатель, вводя такой запрет, имел в виду документы, подтверждающие права инвесторов, аналогичные билетам АО "МММ", договорам "Русского дома Селенга" и т.д., что не нашло закрепления в законе и является существенной его недоработкой. В то же время формально под действие Закона подпадают лотерейные билеты, так как они предлагаются и рекламируются в публичной форме, а также туристические путевки, наконец, железнодорожные и авиабилеты и т.д.

Одной из причин такого положения является очередная попытка законодателя выделить инвестиционные отношения из ряда иных отношений через документ, ценные бумаги. Это предопределяет необходимость дать дефиниции форм удостоверения прав участников таких отношений. Такой подход находит поддержку и в литературе. Так, в целях защиты интересов инвесторов И. В. Редькин предлагает, чтобы "так называемые фактические отношения (под которыми автор понимает отношения но поводу выпуска билетов АО “МММ”, договоров “Русского дома Селенга” и т.д.) возникали по поводу строго определенных объектов – ценных бумаг" ^[7]. Вызывают возражения критерии, положенные в основу разграничения инвестиционных и иных отношений, а именно форма удостоверения прав инвесторов, поскольку известно, что "не юридическая форма определяет суть отношений, а ОГЛАВЛЕНИЕ этих отношений обусловливает правовую форму, правовой механизм" ^[8]. Форма удостоверения прав инвесторов не должна влиять на квалификацию возникающих правоотношений. Инвестор обязан получить соответствующую защиту на основании того, что он является участником инвестиционных правоотношений вне зависимости от того, каким образом он может доказать свое право.

Современный (после 2000 г.) этап развития инвестиционного законодательства охарактеризовался появлением специализированных законов, посвященных отдельным моделям инвестирования, таким как: долевое участие в строительстве, инвестирование в деятельность инвестиционных фондов, участие в жилищных накопительных кооперативах, негосударственных пенсионных фондах.

Получили свое развитие и отдельные виды облигационных займов, например, благодаря Федеральному закону от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".

С вступлением в силу Федерального закона от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ "Об инвестиционном товариществе" появилась новая для российского законодательства форма осуществления инвестиционной деятельности – инвестиционное товарищество.

Итак, развитие инвестиционного законодательства, по нашему мнению, должно происходить но двум направлениям. Во-первых, дальнейшая модернизация норм Федерального закона "О рынке ценных бумаг", нацеленная на создание общей модели привлечения инвестиций на основании регистрации инвестиционного предложения вне зависимости от наименования формы удостоверения прав инвестора, и введение запрета на привлечение любых инвестиций без такой регистрации. Во-вторых, развитие законодательства, посвященного отдельным видам инвестирования, в АО, в деятельность инвестиционных фондов, участие в жилищных накопительных кооперативах, негосударственных пенсионных фондах, и прежде всего в части совершенствования корпоративного управления, и т.д.