Интеграционные задачи в электронном документировании
Практика показывает, что межгосударственные и союзнические договоры и соглашения требуют дальнейшего уточнения и развития в документах национального уровня, нормативных актах ведомств и организаций. В этих процессах задействованы большие массивы документов традиционных форм, но жизнь диктует необходимость перехода к использованию электронных документов и применения электронной подписи соответствующих лиц и ведомств.
В связи с этим стоит обратить внимание на опыт, который складывается в процессе сотрудничества Российской Федерации с другими государствами при оформлении трансграничного обмена электронными документами. Концепция и порядок правового решения этого вопроса были разработаны Федеральным агентством по информационным технологиям и частично апробированы на практике. Остановимся на этом вопросе более подробно, привлекая и практику ЕС.
Анализ научных трудов и действующих нормативных актов на международном уровне подтверждает, что основное внимание длительное время было уделено определению правовой природы программ для ЭВМ и баз данных в плане их регулирования институтами интеллектуальной собственности. Цепочка же отношений всех субъектов, включаемых в процесс информационного трансграничного взаимодействия, не получала должного внимания. Сдвиг в этом отношении произошел с момента принятия международных актов по регулированию отношений по электронной торговле. Напомним Директиву по этому вопросу Европейского союза 2000/31/ЕС[1] и последующие за этим акты международного и национального регулирования.
Постановка этой части вопроса о системных операторах в рамках национального информационного пространства имеет свои источники. В частности, мы имеем в виду подписанную в Москве 10 мая 2005 г. "Дорожную карту" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, которая предусматривает направления сотрудничества и решения ряда согласованных задач, в том числе проблем трансграничного взаимодействия субъектов разных государств. Текст этого документа содержит такой пункт: "Способствовать трансграничному сотрудничеству с соседними государствами – членами ЕС путем налаживания взаимодействия между различными национальными министерствами и правоохранительными органами, начав с регионов с высокой интенсивностью трансграничных перевозок".
Кроме того, 23 ноября 2005 г. Резолюцией 60/21 Генеральной Ассамблеи ООН в целях обеспечения трансграничного экономического взаимодействия была принята Конвенция ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах.
Доклад Европейской комиссии (Com (2006) 120 final) Европейскому парламенту и Совету "О результатах исполнения Директивы 1999/93/ЕС “Об условиях использования электронной подписи в странах – членах Сообщества”" позволил Правительству Евросоюза подготовить и опубликовать 18 марта 2006 г. отчет о ходе внедрения Директивы 1999 г. об электронной подписи, заложившей юридическую базу для использования в ЕС электронных подписей[2]. Как известно, механизм электронной цифровой подписи, нацеленный на обеспечение защиты и целостности (подлинности) электронных документов, опирается на использование инфраструктуры открытых ключей PKI (Public Key Infrastructure). Подписание электронного почтового сообщения путем ввода своего имени простым текстом – тоже форма простой электронной подписи. Однако Еврокомиссия отмечала медленное внедрение более надежных форм электронной подписи, в частности, "усиленной электронной подписи". Уполномоченный по вопросам информационного общества и средств массовой информации Вивиан Рединг (Vivianc Reding) заявила по этому поводу следующее: "Я не до конца удовлетворена ходом внедрения электронных подписей в Европе. Еще предстоит проделать большую работу, в частности, чтобы заставить подписи работать невзирая на границы"[3].
В настоящее время в среде PKI в качестве устройства для создания подписи чаще всего используют смарт-карту, позволяющую осуществлять надежное хранение закрытого ключа. Эта технология является дорогостоящей и требует существенных инвестиций в инфраструктуру (карты и кард-ридеры). Практика требует учета обмена электронными документами как в области гражданско-правовых, так и управленческих, административных операций. Выделяются условно две области: сфера так называемого "электронного правительства" и персонального электронного банкинга, который основан на одноразовых паролях (ОТР) и талонах (tokens), являющихся простейшей формой электронной подписи согласно Директиве. Многие системы электронного банкинга используют эти технологии только для аутентификации.
Многие государства – члены ЕС и иные страны Европы запустили предоставление государственных услуг в электронном виде. Ряд таких систем основан на использовании электронных идентификационных карт. Такие карты могут использоваться как идентификационный документ и как средство доступа к общественным услугам, оказываемым гражданам. В большинстве случаев эти карты выполняют три функции: идентификации, установления подлинности (аутентификации) и подписания. И все же комиссия нс довольна ходом применения электронной подписи.
В свете сказанного работы российских специалистов на площадках информационного взаимодействия в рамках СНГ, ЕврАзЭС, двусторонних межгосударственных соглашений, а также в пределах отношений Союзного государства по обеспечению правил трансграничного обмена электронными документами как в сфере публичных, так и в сфере гражданско-правовых отношений заслуживают внимания и продолжения.
В качестве активного участника международных отношений Россия заинтересована в интенсивной разработке мер по активизации работ в области использования электронных подписей. И естественно, что в этом направлении ведется большая работа.
Напомним, что в связи с принятием Закона об информации отменен Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене". Этот факт, а также большая дискуссия, сопровождавшая принятие части четвертой ГК РФ, включившей в свой состав и такие предметы правового регулирования, как программы для ЭВМ и базы данных, вопросы использования фирменных знаков и другие, создали новую площадку для более детальной и предметной регламентации трансграничных отношений и проработки вопросов о правовых механизмах регулирования проблем легализации электронных документов в трансграничном пространстве, а также для выработки доверия между участниками такой формы информационного взаимодействия.
Выявление всего состава субъектов, принимающих участие в трансграничной передаче, требует построения достаточно ясной и полной модели связи субъектов между собой и по отдельным этапам этого процесса. Как известно, вопросы взаимодействия пользователя и провайдеров (операторов), разных операторов между собой рассматривались отдельно от вопросов взаимодействия двух и более пользователей между собой с использованием информационных технологий. Это несколько разные плоскости информационного взаимодействия[4]. Но в связи с разработкой темы доверия и легализации цифровой подписи и иных видов электронной подписи встали вопросы по определению сути взаимодействия организационного и правового характера между пользователем и операторами систем разных государств.
Региональная сеть Целевой группы ООН по информационно-коммуникационным технологиям для Европы и Центральной Азии объединяет представителей Азербайджана, Армении, Беларуси, Болгарии, Великобритании, Дании, Италии, Казахстана, Польши, Хорватии, Чехии, Эстонии, России, Украины, Франции, Швейцарии. Инициатором создания региональной сети выступила в 2002 г. Россия. На Европейском региональном совещании в Женеве по вопросам деятельности целевой группы ООН по информационно-коммуникационным технологиям и подготовки к всемирной встрече на высшем уровне по проблемам информационного общества было принято решение об учреждении UN ICT TF EuCAs с Секретариатом в Женеве и в Москве (на базе Дирекции Партнерства для развития информационного общества в России)[5]. В Институте государства и права РАН к такому комплексному подходу в решении правовых аспектов этой задачи уже созданы некоторые методологические проработки[6].
По истечении срока деятельности рабочей группы возникла проблема создать Глобальный альянс по информационно-коммуникационным технологиям (по инициативе Кофи Аннана). Если в упомянутой работе акцент был сделан на различие задач, решаемых на этих стадиях участниками процесса, то в настоящее время задача усложнилась. Обозначилась проблема взаимодействия всех видов субъектов в едином процессе трансграничного обмена. Большая работа в этом направлении проведена Федеральным агентством по информационным технологиям. Разработана концепция третьей доверенной стороны в трансграничных информационных взаимодействиях резидентов разных государств, проведен ряд общероссийских и международных конференций[7]. О подходе к решению этих вопросов уже говорилось в гл. 4, где рассматривается деятельность операторов в условиях трансграничных передач информации.
Анализ вариантов решения вопроса об использовании различных организационно-правовых моделей международного электронного информационного обмена представил С. И. Семилетов[8]. Он детально рассмотрел правовую основу таких вариантов трансграничных информационных контактов, как:
• система консульской легализации документов;
• система легализации документов в органах юстиции;
• система заверения документов и их переводов в органах нотариата;
• легализация документов в системе учреждений Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.
В процессе реализации этой подготовительной работы как па международном, так и национальных уровнях предстоит решить ряд проблем[9].
Во-первых, сообщество должно выработать единое мнение об уровне конвенции о трансграничных операциях и порядке ее принятия. Представляется, что это должен быть орган, правомочный принять акт, действующий в наиболее широком информационном пространстве.
Во-вторых, важно определиться с полномочиями операторов трансграничного доверия в области придания передаваемому электронному документу юридической силы, а также о его ответственности в пределах своих полномочий.
В-третьих, важно установить предмет контрольной деятельности оператора – только ли электронная подпись или ОГЛАВЛЕНИЕ документа и его электронная подпись.
Кроме того, необходимо закрепить, что оператор не может притязать на право собственности ни на реестры, которые он ведет, ни на документы, обращение которых он обеспечивает по сети. Однако он отвечает за их неприкосновенность и сохранность, а также конфиденциальность всей информации его службы.
В заключение можно отметить, что предлагаемая модель правового обеспечения трансграничного взаимодействия позволяет увязать особенности национального законодательства участников конвенции с общими ее требованиями к обеспечению трансграничного обмена электронными документами, в том числе и в рамках Союзного государства. Все большее значение приобретают интеграционные информационные системы, обеспечивающие работу государственных органов и организаций Таможенного Союза России, Белоруссии, Казахстана (ТС), в процессах реализации программ по созданию единого экономического пространства ЕврАзЭС. Статистика по линии ТС, например, отмечает, что в результате упрощения документооборота число обрабатываемых документов сократилось. Но вместе с тем, стала "ходить" информация о товарообороте между самими участниками ТС. И это приводит к негативным последствиям.