Интеграционная конструкция Маастрихтского договора
Какие же изменения привнес в "интеграционную конструкцию" Маастрихтский договор?
1. Прежде всего была создана новая интеграционная организация – Европейский Союз, – деятельность которой охватывает все основные сферы общественной жизни. К ним относятся не только экономическая интеграция (уже проводимая с 1950-х гг. в рамках Сообществ) и общая внешняя политика и политика безопасности Союза (бывшее ЕПС), но также осуществление правоохранительной функции посредством координации соответствующих действий государств-членов – сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.
Одновременно руководящие органы (институты) Европейских сообществ были преобразованы в институты Союза в целом, коих стало пять (к уже существующим четырем институтам Договор о ЕС добавил Счетную палату).
Граждане государств-членов отныне наряду с национальным гражданством получили также гражданство ЕС.
2. Договор о Европейском Союзе не только соединил и синтезировал в рамках единой организационной "структуры" разные сферы интеграционного процесса. Цель этого документа – обозначить новый этап в создании как можно более тесного союза народов Европы – обусловила новые ограничения государственного суверенитета и расширение предметов ведения уже существующих Европейских сообществ.
3. Особое значение имел вклад Договора о ЕС в процесс углубления экономической интеграции.
4. Маастрихтский договор продолжил реформу институтов Сообществ, выступающих теперь как институты всего Европейского Союза.
Введение новой законодательной процедуры – процедуры совместного принятия решения – превратило Европейский парламент наряду с Советом во второй орган законодательной власти ЕС. Парламент получил также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии – главного исполнительного органа ЕС (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально).
В Совете была расширена сфера применения голосования квалифицированным большинством.
5. Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учредительных документов признал обязанность Союза в целом соблюдать основные права и свободы человека и гражданина, прежде всего те, которые закреплены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Одновременно с введением института гражданства Союза и "конституции" ЕС был закреплен перечень основных прав гражданина: свобода передвижения, избирательные права, право петиций и др.
Подписание и вступление в силу Договора о ЕС 1992 г. не только не замедлило, а, напротив, ускорило процесс реформирования правовых основ этой интеграционной организации, увеличило его масштабы.
Следующим шагом в развитии интеграционного процесса стал подписанный 2 октября 1997 т. в Амстердаме и вступивший в силу 1 мая 1999 г. документ под названием "Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты" (краткое наименование – Амстердамский договор).
Как видно уже из названия, Амстердамский договор не учреждает новых организаций. Его назначение – внести изменения и дополнения в уже действующие учредительные документы.
Основные изменения и дополнения, внесенные им, заключаются в следующем:
1) был продолжен процесс расширения компетенции Европейского сообщества и Союза в целом. К ведению ЕС теперь стали относиться визовая, иммиграционная политика, вопросы убежища, политика занятости и др. Европейский Союз был наделен полномочиями издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и процесса.
Кроме того, отдельные государства-члены были уполномочены делегировать институтам Союза дополнительную компетенцию, не дожидаясь внесения поправок в учредительные документы (посредством уже упоминавшегося "механизма продвинутого сотрудничества";
2) была продолжена институционная реформа, которая продолжает развиваться по направлениям, указанным выше: расширение полномочий Европарламента и постепенная ликвидация права вето представителей государств-членов при голосовании вопросов в Совете Европейского Союза;
3) Амстердамский договор впервые на уровне Союза закрепил общие принципы конституционного строя (ст. 6 Договора о Европейском Союзе) и установил санкции к государствам-членам за их нарушение;
4. посредством специального протокола, приложенного к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе, в право Европейского Союза были включены Шенгенские соглашения, принятые па их основе нормативные акты и другие источники. Шенгенское право отныне превратилось в один из составных компонентов в системе права Европейского Союза.
С истечением срока действия Парижского договора 1951 г. (единственного из учредительных документов Союза, заключенного на ограниченный период – 50 лет) 23 июля 2002 г. ЕОУС прекратил свое существование.
Через полгода с момента вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) в феврале 2000 г. была созвана новая конференция правительств государств-членов для подготовки следующей, еще более радикальной реформы учредительных документов ЕС.
Она завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ницце, где на уровне глав государств (правительств) стран Союза был одобрен текст соглашения о пересмотре Договора о ЕС и договоров, учреждающих все три Европейские сообщества.
Соответствующий документ поэтому был назван Ниццким договором (это официальное наименование). Его подписание в окончательном виде состоялось 26 февраля 2001 г. и действует с 1 февраля 2003 г.
Непосредственная причина и цель Ниццкого договора указана в его преамбуле – "завершить начатый Амстердамским договором процесс, который призван подготовить институты Европейского Союза к функционированию в расширенном Союзе".
Предстоящее вступление новых государств-членов в Союз требует реформ не только от стран-кандидатов, но и от самого ЕС. Для этого в первую очередь необходима определенная "перестройка" механизма руководящих органов Союза в плане укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности. Расширение Союза, таким образом, выступает стимулом для усиления политической централизации и федерализации в Европе.
Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения. Оно заметно снижает эффективность функционирования Союза уже сейчас.
Итак, Ниццкий договор является, по существу, институционной реформой Союза, результатом которой явятся новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на "европейском" уровне.
Следующим документом, внесшим изменения в Договор о Европейском Союзе, стал правовой акт, подписанный 13 декабря 2007 г. в столице Португалии и потому названный Лиссабонским договором о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, или Договором о реформе. Что нового привнес этот Договор в устройство и право Европейского Союза?
1. Упрощено внутреннее устройство Союза за счет ликвидации старых структур. Это позволило отказаться от путаницы при использовании понятий "Европейский Союз" и "Европейское сообщество". Все упоминания о "Европейском сообществе" были заменены на "Европейский Союз". Большое значение имеет формула, которая устанавливает, что Союз замещает собой Европейское сообщество и ему наследует. Как отмечает профессор Л. М. Энтин, "это особенно важно для признания легитимности подзаконных актов, которые содержат основную массу правовых норм, регулирующих отношения в ЕС. Их насчитываются десятки тысяч. Никакой специальной работы по пересмотру этой огромной массы подзаконных актов и их проверке па соответствие переосмысленным учредительным актам в связи с изменением структуры и правопорядка ЕС не потребуется"[1]. Это позволило при внесении принципиальной новизны сохранить достижения и обеспечить преемственность права Европейского Союза.
2. Предусмотренное Договором о реформе предоставление Европейскому Союзу статуса юридического лица (ст. 47 Договора о Европейском Союзе) существенно усиливает его позиции в мире и на переговорах с третьими странами, а также с международными организациями. Признание принципа единой правосубъектности Европейского Союза выражается в следующих важных прерогативах:
– Европейский Союз рассматривается в качестве единого субъекта компетенции, предоставленной ему государствами-членами;
– эта компетенция реализуется им через единую систему собственных институтов, органов и учреждений;
– сформирована единая система правовых актов (регламентов, директив и т.д.), издаваемых во всех сферах компетенции ЕС;
– признается наличие у Европейского Союза "максимально широкой правоспособности" юридического лица и его деликтоспособности, т.е. способности нести ответственность но договорам и другим обязательствам;
– предусмотрено право Союза заключать международные соглашения с третьими государствами и международными организациями, иметь привилегии и иммунитеты на территории государств-членов, создавать дипломатические миссии и представительства;
– предусмотрено наличие у Союза своего бюджета, финансируемого за счет собственных ресурсов, что свидетельствует и о его определенной финансовой автономии.
3. Произведена частичная, хотя и не до конца последовательная, но важная кодификация (точнее – систематизация) сложной и не очень понятной системы базовых учредительных договоров[2]. "Конституционную" основу Союза, сердцевину первичного законодательства ЕС, составили Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (сменивший Договор о Европейском сообществе). Им посвящены две объемные статьи Лиссабонского договора – ст. 1 и 2.
4. В новом разделе развита и закреплена система демократических принципов функционирования Союза, включая принципы демократического равенства, представительной демократии, увеличения роли национальных парламентов.
5. Проведено более четкое разграничение предметов веления и полномочий между Европейским Союзом и государствами- членами посредством определения исключительной, совместной и поддерживающей "категории компетенции". При этом за странами – участницами ЕС сохранена остаточная компетенция. (Это все более напоминает структуру разделения компетенции в федеративных государствах.)
Лиссабонский договор официально расширил компетенцию Союза по проведению мероприятий в таких сферах, как координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права Европейского Союза, служба общеэкономического значения, гражданская оборона, энергетика (за исключением сферы деятельности, входящей в ведение Евратома), космос, туризм, спорт, координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф, и гуманитарная помощь третьим странам.
Лиссабонский договор систематизировал основные принципы компетенции Европейского Союза, впервые четко обозначив в учредительных документах важнейший принцип функционирования этой организации политической власти – принцип наделения компетенцией. Он подчеркивает договорное происхождение, природу и источник властных полномочий Союза. Из этого принципа следует, что ЕС не вправе выходить за пределы предоставленной ему государствами-членами компетенции. Он обязан строго руководствоваться в своей деятельности целями и принципами, зафиксированными в учредительных договорах, а вся остаточная компетенция сохраняется за государствами-членами.
Была осуществлена долгожданная широкомасштабная институциональная реформа, способствующая усилению эффективности, координации действий и дальнейшей демократизации Союза. Уточнена трехуровневая система управления Европейским Союзом, состоящая из институтов, наделенных властными полномочиями, других органов (создаваемых на основании учредительных документов и по решению институтов) и новой категории, названной учреждениями (которые ранее рассматривались как разновидность органов).
В число институтов добавлено два новых – Европейский Совет и Европейский центральный банк. Европейский Совет, расположенный в перечне институтов сразу после парламента, является высшим органом политического руководства и координации. Можно согласиться с мнением Л. М. Энтина о том, что "Европейский Совет все больше выступает в качестве верховного арбитра при определении и проведении политического курса ЕС"[3]. Он приобрел право принятия юридически обязательных решений, но формально не наделен полномочиями по принятию законов, направленных на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов.
В Европейском Совете создан новый пост постоянного председателя (президента), избираемого из своего состава квалифицированным большинством голосов на два с половиной года с правом одного переизбрания, что позволяет синхронизировать деятельность этого высокопоставленного руководителя Союза с пятилетним мандатом Комиссии и со сроком легислатуры парламента. Политику в реальной жизни делают конкретные личности. Поэтому бо́льшая персонализация Европейского Союза может придать ему более "человеческое" лицо, которое понятнее и ближе населению и подчас удобнее для представления Союза на международной арене. Предполагается, что роль постоянного председателя Европейского Совета может быть сопоставима с позицией главы государства при парламентарной форме правления[4].
В редакции Лиссабонского договора число депутатов парламента не должно превышать 751. Установлено минимальное представительство от государства – шесть, и максимальное – 96 депутатов. Законодательные полномочия парламента существенно возрастают. По большинству вопросов он приобретает равные с Советом права в законодательном процессе. В результате достигается бо́льшая демократизация и легитимизация Европейского Союза в глазах населения.
Совет, который сегодня является главным законодательным органом Союза, займет в соответствии с положениями Лиссабонского договора практически равное положение с парламентом. Наиболее важное изменение, касающееся Совета, связано с механизмом принятия решений. Так, сфера вопросов, по которым требуется единогласие в Совете (состоящем ныне из 27 членов), Лиссабонским договором существенно сокращается, а общим правилом принятия решений становится квалифицированное большинство. "Новое" квалифицированное большинство потребует выполнения двух условий: проект должен быть поддержан не менее 55% государств – членов Совета, а население проголосовавших "за" стран должно насчитывать не менее 65% населения всего Европейского Союза. Этот процесс подчеркивает своеобразную природу ЕС как союза государств и народов (состоящих из граждан). Новое правило "двойного большинства" должно в основном вступить в силу с ноября 2014 г. и окончательно – с 1 апреля 2017 г. По некоторым другим вопросам Совет будет принимать решения абсолютным большинством своего состава (15 из 28 стран). От действующего еще с 1950-х гг. запутанного метода "взвешенного голосования" Договор о реформе будет, как отмечено выше, поэтапно отказываться.
До 2014 г. Комиссия, главный орган исполнительной власти, как и сейчас, будет состоять из числа членов, равного численности государств, входящих в Союз, а с 1 ноября 2014 г. предполагается, что число его членов, в том числе председателя и Верховного представителя, будет составлять 2/3 от численности государств, входящих в Союз. При обеспечении системы строгой ротации эта мера должна увеличить эффективность работы Комиссии и подкрепить принцип независимости комиссаров от государств, их представляющих. Европейский Совет, однако, наделен правом изменять число комиссаров, что может потребоваться в случае возникновения какой-либо конфликтной ситуации.
Должность, которая в проекте конституции ЕС (которая так и не была принята) называлась "министр иностранных дел", из предосторожности обозначена в Лиссабонском договоре как "Верховный представитель Европейского Союза по иностранным делам и политике безопасности" (ст. 18 Договора о ЕС). По должности он одновременно будет заместителем председателя Европейской комиссии и председателем совета по иностранным делам, что сделает его одним из самых влиятельных официальных лиц Союза. Под руководством Верховного представителя планируется сформировать Европейскую внешнеполитическую службу, где будет работать весьма многочисленный штат, формируемый из сотрудников аппарата Комиссии, Генерального секретариата Совета ЕС, кадровых дипломатов ЕС и министерств иностранных дел государств-участников.
Изменения в судебной системе Союза носят весьма умеренный характер, поскольку она функционирует весьма успешно. Все органы правосудия Союза получили общее новое собирательное название – Суд Европейского Союза (ст. 19 Договора о ЕС). В эту систему входят три звена. Высшее звено – Суд (бывший Суд Европейских сообществ). Среднее – Трибунал (ранее это был Трибунал первой инстанции, который совсем не отвечал этому названию, поскольку был на деле судом второй инстанции по отношению к специализированным трибуналам). Нижний уровень образуют специализированные трибуналы, из которых создан пока еще только один – Трибунал но делам публичной службы Европейского Союза. Для совершенствования отбора кандидатов в высшие эшелоны судебной системы учреждена специальная квалификационная коллегия.
Важнейшим изменением в этой области является предметное расширение юрисдикции судов, которая ранее ограничивалась рамками лишь "первой опоры", т.е. сообществ (почему он и назывался Судом Европейских сообществ). Изъятия остались в сфере общей внешней политики и политики безопасности, где обновленный Суд ЕС не будет иметь полномочий.
Лиссабонский договор был призван не только повысить эффективность и работоспособность Союза и его органов, но и усилить его идеологическую привлекательность для населения стран-участниц и народов всего мира. Эта идеология направлена на формирование "европатриотизма", укрепление нравственной составляющей европейской жизни и полностью соответствует растущей внешнеполитической и оборонной активности ЕС. Усилению идеологической направленности первичного законодательства Европейского Союза более всего послужили два нововведения.
Лиссабонским договором в ст. 2 Договора о ЕС впервые включена новая правовая категория – "ценности Союза". Эти ценности представляют собой морально-нравственные начала европейской, а по сути – и мировой цивилизации. Уважать их и следовать им – долг и обязанность как Союза в целом, так и каждого входящего в него государства. Это одновременно и непреходящее требование к каждому государству, вступающему в Союз. Неуважение к этим ценностям может повлечь применение к государству-нарушителю санкций в виде приостановления отдельных прав, связанных с членством в ЕС (ст. 7 Договора о Европейском Союзе). К ценностям Союза относятся:
– человеческое достоинство;
– свобода;
– демократия;
– равенство;
– правовое государство;
– права человека (в том числе права меньшинств).
Эта система ценностей дополняется "характеристиками" качеств, которым должны отвечать все страны – участницы Союза:
– плюрализм;
– недискриминация;
– терпимость (толерантность);
– правосудие;
– солидарность;
– равенство женщин и мужчин[5].
Такими образом, Лиссабонский договор:
– представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в рамках иерархии сложившейся в Европейском Союзе особой правовой системы. Конституция была бы единым учредительным документом, а Договор о реформе представляет в основе своей "триединый учредительный документ" высшей юридической силы. Он включает "двуединый учредительный договор", состоящий из Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС;
– формулирует идеологию, основополагающие ценности, устанавливает цели, задачи и принципы функционирования Союза;
– определяет основы общественного строя и экономических отношений внутри Союза и с третьими странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения, финансов и денежного обращения;
– провозглашает и гарантирует фундаментальные права и свободы своих граждан;
– закрепляет компетенцию Союза и его составных частей, а также взаимоотношения между ними;
– определяет состав, формирование и полномочия союзных органов исполнительной, законодательной, судебной и контрольной власти, а также обеспечивает взаимодействие между ними;
– официально закрепляет основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на своей территории, стремится обеспечить господство права, борьбу с преступностью;
– стремится сформировать собственную внешнюю политику по отношению к третьим странам и международным организациям, а также обеспечить защиту (в том числе военную) объединения от посягательств извне.