Лекция 4. ИНСТИТУТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В результате изучения дисциплины студенты должны:

знать

– понятие "институциональный механизм" ЕС, структуру институционального механизма ЕС;

– соотношение терминов "институт", "орган" и "учреждение" в праве ЕС; правовые основы функционирования европейской администрации и публичной (гражданской) службы ЕС;

– правовой статус Европейского парламента;

– правовой статус Европейского совета и Совета Европейского Союза;

– правовой статус Европейской комиссии;

– правовой статус Суда ЕС;

– правовой статус Европейского центрального банка;

– правовой статус Европейской счетной палаты;

– основы правового статуса консультативных органов ЕС;

уметь

– оперировать юридическими понятиями и категориями, рассмотренными в гл. 4;

– анализировать юридические факты, относящиеся к вопросам, рассмотренным в гл. 4, и возникающие в связи с ними правовые отношения;

– анализировать, толковать и правильно применять изученные правовые нормы;

– принимать и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

– осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов;

– давать квалифицированные юридические заключения и консультации;

– правильно составлять и оформлять юридические документы;

владеть

– юридической терминологией по вопросам, рассмотренным в гл. 4;

– навыками работы с правовыми актами по вопросам, рассмотренным в гл. 4;

– навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, разрешения правовых проблем и коллизий, возникающих в процессе функционирования институтов, органов и учреждений ЕС.

Институциональный механизм Европейского Союза: общая характеристика

Понятие и система институтов Европейского Союза

Европейский Союз осуществляет предоставленную ему компетенцию через собственные руководящие органы, каждый из которых наделяется в рамках этой компетенции определенным набором полномочий – законодательных, исполнительных, судебных, контрольных и др. С момента основания в 1950-е гг. Европейских сообществ как прообраза современного ЕС данные руководящие органы обозначаются в его правовой системе термином "институты" (англ., франц. institutions). Указанный термин используется в политико-организационном смысле: институты ЕС рассматриваются только как органы политической власти ЕС – в отличие, например, от правовых институтов (право собственности, избирательное право и т.д.), общесоциальных институтов (семья, церковь и др.) или институтов как учебных и научных учреждений.

Согласно ст. 288 ДФЕС именно институты "для осуществления компетенции Союза" издают регламенты, директивы и другие "правовые акты Союза", в которых сосредоточена наибольшая часть норм изучаемой правовой системы. Институты, в том числе входящие в их состав должностные лица (например, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности) представляют ЕС на международной арене, заключают от его имени "международные соглашения" с третьими странами и международными организациями, которые имеют обязательную силу для всех государств-членов (ст. 216 ДФЕС).

Наконец, благодаря судебному институту ЕС (Суду ЕС) сложилась и продолжает развиваться единообразная судебная практика, которая в правовой системе ЕС имеет не только правоприменительный, но и подлинно правотворческий характер (выступает одновременно как прецедентное право ЕС, которым руководствуются в своей деятельности органы судебной и других ветвей власти всех государств – членов Союза).

Итак, институты ЕС – это его руководящие органы, на которые возложена реализация компетенции ЕС, в том числе путем издания от имени Союза законодательных и других правовых актов.

Как и органы власти, действующие на уровне национальных государств (государственный механизм), институты ЕС, вместе взятые, образуют единую, целостную, систему – "институциональный механизм" (англ. institutional framework; франц. cadre institutionnel).

Согласно ст. 13 ДЕС – первой статье раздела III "Положения об институтах": "Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов и обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий".

Каждый отдельный институт ЕС как элемент институционального механизма Союза обязан действовать "в пределах полномочий, которые предоставлены ему в Договорах, в соответствии с предусмотренными Договорами процедурами, условиями и целями". Между собой институты ЕС должны поддерживать "лояльное сотрудничество" (§ 2 ст. 13 ДЕС).

Как было показано в гл. 1 учебника, институциональный механизм ЕС начал складываться в 1950-с гг. с учреждением Европейских сообществ:

– сначала как отдельные системы институтов ЕОУС, ЕЭС и Евратома, имевшие сходные устройство и полномочия (Верховный орган ЕОУС, Комиссия ЕЭС, Комиссия Евратома и т.д.);

– затем, с 1967 г., как система институтов, общая для всех трех Сообществ (Комиссия Европейских сообществ и т.д.);

– с 1 ноября 1993 г., после вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г. (ДЕС), институты Европейских сообществ одновременно выступали как институты ЕС в целом, для которого Европейские сообщества являлись первой и главной опорой (например, Комиссия Европейских сообществ или Суд Европейских сообществ одновременно выступали Комиссией и Судом для всего ЕС).

Вступивший в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на опоры. Отныне институты, возникшие первоначально как институты Европейских сообществ, выступают в качестве руководящих органов организации с единой компетенцией и правосубъектностью, и официально именуются институтами ЕС или европейскими институтами (Европейская комиссия, Совет ЕС и т.д.).

В то же время ввиду сохранения Лиссабонским договором Евратома как формально отдельной, но состоящей при ЕС интеграционной организации в сфере атомной энергии (см. 1.4), институты ЕС одновременно выступают в качестве институтов Евратома, что, однако, никак не отражается на их наименовании (например, судебный институт ЕС и Евратома в настоящее время именуется "Суд Европейского Союза"), При определении своего институционального механизма Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. в редакции Лиссабонского договора сегодня "отсылает" к соответствующим положениям учредительных документов ЕС.

Развитие европейской интеграции и расширение компетенции ЕС обусловливает постепенное усложнение институционального механизма ЕС, что проявляется, в частности, в возрастании количества его основных элементов (институтов). С момента основания Европейских сообществ число институтов увеличилось с четырех (1950–1980-е гг.) до пяти (конец XX – начало XXI в.) и, наконец, до семи (после вступления в силу Лиссабонского договора).

В соответствии со ст. 13 ДЕС, закрепляющей базовые принципы устройства институционального механизма современного ЕС, институты располагаются в следующем официальном порядке, в соответствии с которым они будут рассмотрены в дальнейших параграфах настоящей главы:

– первый институт – Европейский парламент – непосредственно (на основе всеобщих прямых выборов депутатов) представляет интересы всех граждан ЕС и осуществляет на европейском уровне, прежде всего, законодательную функцию (см. 4.2);

– второй институт – Европейский совет – включает высших должностных лиц государств-членов, а также самого Союза, что обеспечивает ему приоритетную роль в выработке стратегии и общих политических ориентиров для развития ЕС (см. 4.3);

– третий институт – Совет Европейского Союза (Совет) – также является представительным органом. Однако в отличие от Европейского парламента, совместно с которым он осуществляет законодательную функцию, Совет состоит из представителей каждого государства-члена в отдельности в лице уполномоченных членов национальных правительств (по одному министру от каждого государства-члена). Отсюда неофициальное обозначение Совета, широко используемое в средствах массовой информации – "Совет министров" ЕС (см. 4.4);

– четвертый институт – Европейская комиссия (Комиссия) – осуществляет в рамках ЕС и в его общих интересах многообразные функции и полномочия, которые на уровне государств обычно возлагаются на правительства и другие органы исполнительной власти (см. 4.5);

– пятый институт – Суд Европейского Союза – выступает институтом судебной власти ЕС, который рассматривает и разрешает различные дела, связанные с толкованием и применением права ЕС (см. 4.6);

– шестой институт – Европейский центральный банк (ЕЦБ) – несет ответственность за разработку и проведение единой денежной политики ЕС, в том числе за управление единой валютой ЕС евро (см. 4.7);

– наконец, седьмой и последний институт – Счетная палата – подобно аналогичным институтам государств осуществляет контроль за надлежащим исполнением бюджета ЕС.

Как и в других сферах регулирования права ЕС, основными источниками права ЕС, в которых закрепляется правовой статус институтов ЕС, выступают его учредительные документы (Договоры).

Базовые и наиболее общие положения об институциональном механизме и отдельных институтах ЕС зафиксированы в ДЕС (раздел III "Положения об институтах"). Эти положения детализируются и дополняются в ДФЕС (часть шестая "Институциональные и финансовые положения"), где каждому институту посвящен специальный отдел (например, отдел 1 "Европейский парламент" гл. I раздела I части шестой ДФЕС).

В отношении двух институтов – Суда ЕС и Европейского центрального банка – детальные правила их функционирования выделены в специальные протоколы, прилагаемые к учредительным документам ЕС и являющиеся их основной частью. Э го Протокол о Статуте Суда Европейского Союза и Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка.

Поскольку институты ЕС являются коллегиальными органами, каждый из них имеет собственный внутренний регламент (в Суде ЕС – процессуальный регламент), в котором подробно определяются внутренняя организация и процедуры работы соответствующего института. Внутренние регламенты могут приниматься и коллегиальными органами, которые являются структурными подразделениями соответствующего института (например, внутренний регламент Дирекции Европейского центрального банка).

Процедуры взаимодействия и сотрудничества институтов в отдельных областях также могут детализироваться посредством заключаемых ими межинституционных соглашений, например, Рамочного соглашения об отношениях между Европейским парламентом и Европейской комиссией 2010 г. (о внутренних регламентах и межинституционных соглашениях как особой разновидности источников вторичного права ЕС см. 2.5).

Наконец, по некоторым вопросам формирования и деятельности институтов на уровне вторичного права ЕС изданы специальные правовые акты, также относящиеся к источникам институционального права ЕС. Это, например, Кодекс поведения европейских комиссаров, закрепляющий требования к членам Европейской комиссии, или Статут депутатов Европейского парламента, устанавливающий права, обязанности и гарантии деятельности европейских парламентариев.