Информирование избирателей

Понятие. Информирование избирателей как самостоятельная форма информационного обеспечения выборов выделена в Законе о гарантиях избирательных прав впервые, хотя многие способы информирования были урегулированы и прежним законодательством. Объединение способов распространения информации о выборах под термином "информирование избирателей" необходимо для отграничения такого информирования от предвыборной агитации, поскольку практика применения предыдущего законодательства показала, что необходима не только законодательная фиксация понятия предвыборной агитации и ее признаков, но и общие условия и требования к распространению информации о выборах помимо агитации. Основой правового регулирования информирования избирателей является Закон о гарантиях избирательных прав, нормы которого конкретизируются применительно к отдельным видам выборов в специальных законодательных актах – Закон о выборах депутатов Госдумы, Закон о выборах Президента РФ, избирательном законодательстве субъектов РФ.

Информирование избирателей можно определить, с одной стороны, как совокупность однородных норм, регулирующих отношения, связанные с распространением информации о выборах, не относящейся к предвыборной агитации, т.е. подинститут конституционного права. С другой стороны, информирование – это деятельность определенных законом субъектов по созданию и распространению в период избирательной кампании информации о выборах, отвечающей требованиям, предъявляемым законом.

Цели информационного обеспечения выборов, описанные в предыдущем параграфе, являются и целями информирования как одной из форм информационного обеспечения. Информирование, как и информационное обеспечение в целом, призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов.

Принципы. В Законе о гарантиях избирательных прав определены принципы информирования избирателей, то есть основные начала, в соответствии с которыми должно осуществляться информирование: объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов, избирательных объединений (п. 2 ст. 45), свобода деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ, по информированию избирателей (п. 4 ст. 45).

Объективность заключается в требовании непредвзятой подачи информации, не зависящей от предпочтений кого-либо, в том числе журналистов. Конституционный суд в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 15П назвал объективность в качестве одного из отличий информирования от предвыборной агитации, указав, что к ней "не предъявляются требования объективности".

Соблюдение принципа достоверности означает, что распространяемая информация должна соответствовать действительности, что обеспечивает возможность свободного выбора.

Принцип соблюдения равенства прав кандидатов, избирательных объединений при информировании избирателей является составной частью общего принципа равноправия кандидатов, избирательных объединений в избирательном процессе. В информационных материалах не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких материалов.

Принцип свободы деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ, по информированию избирателей является продолжением свободы слова и массовой информации, провозглашенных ст. 29 Конституции РФ. Закрепление данного принципа в избирательном законодательстве показывает, что специфические условия избирательного процесса не отменяют и не умаляют конституционных прав и свобод человека и гражданина. Принцип свободного информирования избирателей означает, что никто не вправе влиять на деятельность организаций СМИ, осуществляемую в соответствии с законом, вмешиваться в нее. Объемы, конкретное ОГЛАВЛЕНИЕ материалов, информирующих о выборах, время их выхода в свет (в эфир), их расположение в информационных блоках новостей и иные вопросы их распространения определяются организациями СМИ самостоятельно, а не в соответствии с предписаниями органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных субъектов. Данные материалы не могут подвергаться какой-либо цензуре (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ).

По мнению Конституционного Суда РФ, выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей (права на свободные выборы и свободы слова и информации) и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (ст. 19 и 55 Конституции РФ; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; п. 3 ст. 19 Международного пакта "О гражданских и политических правах")^[1].

Подробное регулирование конституционной свободы массовой информации осуществляется Законом РФ "О средствах массовой информации", применительно к информированию в избирательном процессе нормы указанного закона применяются с особенностями, установленными избирательным законодательством.

В уже упомянутом Постановлении № 15-П Конституционный Суд сформулировал несколько отличные от закрепленных в Законе о гарантиях избирательных прав принципы информирования избирателей: представители организаций, осуществляющих выпуск СМИ, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.

К предвыборной агитации Закон о гарантиях избирательных прав не предъявляет вышеперечисленных требований. В отличие от информирования целью предвыборной агитации является побуждение избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Как отметил Конституционный Суд РФ в том же Постановлении, поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, притом что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать "за" или "против", то, очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы так, что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов. Предвыборная агитация осуществляется строго в период, указанный в ст. 49 Закона о гарантиях избирательных прав, тогда как информирование ведется в течение всего избирательного процесса. Таким образом, правовая природа информирования избирателей коренным образом отличается от правовой природы предвыборной агитации. Из этого следует, что информирование избирателей существенно отличается от распространения информации в ходе предвыборной агитации, в том числе по субъектам, объектам информационного освещения, источникам получения информации, способам и средствам доступа к информации.

Субъектами информирования избирателей являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск СМИ, физические и юридические лица.

Избирательные объединения, кандидаты, доверенные лица в качестве субъектов информирования избирателей не названы, в связи с чем представляется, что деятельность указанных лиц в рамках названного статуса может расцениваться только как предвыборная агитация. В отношении должностных лиц, журналистов, иных творческих работников организаций, осуществляющих выпуск СМИ, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, законодатель устанавливает категоричный запрет участвовать в освещении избирательной кампании через СМИ (п. 7 ст. 40 Закона о гарантиях избирательных прав). Иные физические и юридические лица могут осуществлять деятельность по распространению информации о выборах, если она не носит агитационного характера. Информирование может происходить в течение всего избирательного процесса, касаться самых различных его аспектов, в частности, включать в себя информирование об этапах избирательного процесса, законодательстве, особенностях его применения, а также о кандидатах, избирательных объединениях, о предвыборных мероприятиях и т.п. При этом в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления установлено ограничение – они не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях. Информирование избирателей, в том числе через СМИ, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве РФ о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии.

Объектом информирования являются избиратели, которые должны получить необходимую информацию для того, чтобы осознанно принять участие в выборах.

В зависимости от субъектов информирование избирателей можно разделить на два вида: официальное и неофициальное^[2]. Основным критерием, отличающим официальное информирование от неофициального, является юридическая значимость информации, которая заключается в том, что законодатель устанавливает обязанность соответствующего субъекта распространить определенный вид информации. Осуществляется официальное информирование органами государственной власти и местного самоуправления, избирательными комиссиями, в том числе и через СМИ. Однако есть исключения, когда официальное информирование осуществляется не названными субъектами, но, тем не менее, влечет особые юридические последствия, например является условием участия в избирательном процессе. Так, Закон о гарантиях избирательных прав предусматривает: обязанность политической партии, выдвинувшей кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования опубликовать свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов) периодическом печатном издании, а также разместить ее в сети Интернет (п. 10 ст. 48); обязанность соответствующих организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий при проведении выборов опубликовать в установленные законом сроки сведения о размере и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади (п. 6 ст. 50) и др. Следует отметить, что законом не предусмотрен механизм опубликования предвыборной программы политической партией. Так, возникают сложности, когда в муниципальном образовании отсутствуют муниципальные печатные СМИ, и партия вынуждена опубликовывать свою программу в другом муниципальном образовании. Мы полагаем, что законодатель должен предусмотреть механизм реализации указанной нормы.

Официальное информирование осуществляется несколькими способами. Основным способом подачи официальной информации является опубликование (обнародование) в установленные сроки определенной информации. Опубликование осуществляется в соответствующем печатном СМИ, являющемся официальным публикатором.

Закон о гарантиях избирательных прав указывает следующую обязательную для опубликования информацию:

• решение о назначении выборов (п. 7, 8 ст. 10) (обязанность опубликования лежит на субъекте принятия решения);

• схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение (п. 7 ст. 18) (осуществляется соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образования, организующей выборы избирательной комиссией);

• списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования (п. 7 ст. 19) (осуществляется главой местной администрации муниципального образования).

Во всех остальных случаях обязанность опубликования лежит на комиссиях соответствующего уровня: решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикует соответствующая комиссия (п. 2 ст. 30); окружная избирательная комиссия публикует (обнародует) результаты выборов по избирательному округу (подп, "ж" п. 8 ст. 25). На практике их публикует избирательная комиссия муниципального образования. Сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов (п. 8 ст. 59); результаты выборов, а также данные о числе голосов, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), публикует соответствующая избирательная комиссия (п. 3 ст. 72). Данные, содержащиеся в протоколах комиссий соответствующего уровня, об итогах голосования и о результатах выборов и данные, содержащиеся в протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих комиссий и на основании которых определялись итоги голосования, результаты выборов в соответствующих комиссиях публикует соответствующая избирательная комиссия (п. 4 ст. 72).