Информационное государство: проблемы становления

С развитием информационной революции во всех странах современного мира начал активно формироваться информационный сектор экономики. Расходы современных государств на информационные технологии увеличиваются в геометрической прогрессии. Так, если в 1990 г. в США они составляли 3% ВВП, то в 1995 г. уже 5%, а в 2005 г. – 12%. При помощи информации сегодня производится около трех четвертей добавленной стоимости. Информация и знания постепенно превращаются в стратегические активы государственного управления. Если в классической системе государственного управления знание соотносилось со сферой управления опосредованно, то информационная революция, используя виртуальное пространство, мгновенно переводит новую информацию в сферу управленческого действия.

Использование информации для нахождения наиболее эффективных способов ее применения на практике – э го и есть государственное управление в информационном обществе. Можно без преувеличения сказать: информация стала самым главным, а не просто одним из ресурсов государственного управления. Возник даже новый термин – "информационное государство", под которым принято понимать государство нового типа, использующее преимущественно информационные технологии для завоевания и удержания своего господства. Информационная парадигма в государственном управлении означает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития. Между тем использование новых информационных технологий чревато опасностями в сфере государственного управления.

1. Сегодня новая информация применяется для систематических нововведений и новаторства в государственном управлении. Как справедливо отмечает английский социолог Энтони Гидденс (р. 1938), "мы живем в мире, который целиком конституирован через рефлексивно примененное знание, и мы никогда не можем быть уверены, что любой его элемент не будет пересмотрен"^[1]. Но, к сожалению, достаточно часто новации становятся серьезным дестабилизирующим фактором политического развития в полном соответствии с библейским предупреждением о "благих намерениях", которыми устлан путь в ад. И прежде всего это касается непредумышленных последствий нововведений, которые никогда заранее полностью не удается предусмотреть. Именно поэтому синергетика, наука о саморазвитии сложных систем, в эпоху информационной революции становится наиболее актуальной методологией в теории государственного управления.

Синергетический закон эволюционных корреляций утверждает, что каждое структурное, организационное нововведение помимо прямого и планируемого результата приводит к параллельным незапланированным всплескам энтропии в соседних и промежуточных сферах^[2]. Это требует от реформаторов опережающей технической, организационной и интеллектуальной реакции, выработки линии корректирующего менеджмента, что может в десятки раз увеличить стоимость планируемых инноваций. Во многом политические риски в государственном управлении именно потому и не учитываются, что стоят слишком дорого. Однако в конечном счете, когда наступает "час икс" и негативные результаты шоковой политической терапии становятся очевидными для всех, последствия слишком дорого обходятся уже всему обществу. Более того, сегодня, когда масштабы современной технической мощи достигли колоссальных величин, а экологический кризис вырос при этом до некоторых предельных "точек роста", плата за возможные неадекватные политические новации и упущения в выработке антиэнтропийной стратегии может стать трагически высокой.

Таким образом, проблема соотношения новаций и традиций в государственном управлении, несомненно, одна из самых сложных в современном государственном администрировании. Она требует пристального внимания современных ученых, поскольку до сих пор теория государственного управления не нашла убедительного ответа на вопрос о научных критериях эффективности административных реформ.

2. Еще одной опасностью информационной революции в сфере государственного управления стало то, что более точные и полные знания об объектах управления не приводят к эффективности контроля. Проблема заключается в том, что в информационном обществе мы сталкиваемся с дифференцированностью и власти, и информации. Получение информации осуществляется не единообразно: наиболее значимая информация дифференцируется по специализированным отраслям, при этом информация в разной степени доступна для тех управленческих структур, которые способны поставить се на службу групповым интересам. Вместе с тем общие потоки информации становятся все более неконтролируемыми; правдивость, точность и корректность сведений практически никем не проверяется, что способно привести к непредсказуемым политическим последствиям. Так, в глобальной Сети сегодня могут оказаться любые политические призывы; ложная информация, способная посеять панику и вызвать неадекватные массовые реакции.

Но самое главное, как уже неоднократно отмечалось, информационная революция превратила средства массовой информации в виртуальную "четвертую ветвь" политической власти, которая по силе, оперативности и проникновению своего влияния намного превосходит все три традиционные ветви государственной власти вместе взятые. В сфере государственного управления с этим уже нельзя не считаться. Отделы по связям с общественностью, PR-технологии стали неотъемлемой приметой времени в государственных структурах. Без преувеличения можно сказать: сегодня поддержка общественностью правительства и государственных решений напрямую зависит от эффективности работы отделов по связям с общественностью в государственных организациях. Государственное управление все больше осваивает виртуальное информационное пространство и приобретает новые, посттрадиционные виртуальные формы.

Между тем нельзя не заметить надвигающийся информационный кризис, государственное управление сегодня буквально "тонет" в море информации. Государственные структуры производят ежедневно и ежечасно столько статистических данных, формул, образов, документов и деклараций, что не в состоянии их усвоить, но вместо того, чтобы искать новые способы осмысления и переработки информации, они все более быстрыми темпами продолжают производить новую информацию. В результате большие объемы неиспользуемой информации превращаются в "информационное загрязнение управленческой среды", затрудняя процесс оперативного управления и принятия решений.

3. Еще одной важной чертой информационного государства становится постепенное преобладание нового принципа организации управленческого пространства по сетевому признак. В современном государстве сети начинают внедряться в традиционные иерархические управленческие структуры. При этом сеть как децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения все новых и новых звеньев, приходит в определенное противоречие с традиционной вертикалью власти, размывая старые управленческие схемы.

Важным законом сетевых структур является ускорение времени и уплотнение пространства в рамках одной сети: любая информация максимально быстро распространяется именно по сетевому признаку. Расстояние, интенсивность и частота взаимодействий между двумя управленческими акторами короче, когда оба они выступают в качестве узлов одной управленческой сети, нежели когда они принадлежат к разным сетям. Включение в сетевые структуры или исключение из них, а также конфигурации сетевых потоков, которые задают информационные технологии, становятся доминирующими тенденциями, формирующими постклассическую информационную модель сетевого управления (табл. 4.1).

Как видно из табл. 4.1, все важнейшие параметры государственного управления сегодня принципиально изменились: вертикальные связи сменились смешанными – вертикальными и горизонтальными; рабочие связи значительно расширились; увеличились возможности сотрудничества, принципиально изменилось положение сотрудников организации и их отношение к информации.

Таблица 4.1

Сравнительный анализ иерархической и информационной моделей управления

Важнейшие параметры	Иерархическая структура	Сетевая структура
Иерархические уровни	По вертикали	По горизонтали и вертикали
Разделение труда	Широкое	Незначительное
Положение служащих	Заменяемость, зависимость, покорность	Информированность, лояльность, ангажированность, независимость
Рабочие связи	Незначительные	Гибкие, ситуативные, организованные на время исполнения каждого отдельного проекта
Влияние и власть	Зависит от положения в иерархии	Зависит от знаний и квалификации
Возможности сотрудничества	Незначительные	Широкие
Использование информации	Объем информации зависит от положения в иерархии	Подключение к каналам информации всех актов сети
Важнейшая цель	Ориентация на сохранение существующего положения организации	Ориентация на развитие организации в соответствии с общественными изменениями

Стремительное развитие информационной революции приводит к тому, что информация становится основным структурным компонентом в государственном управлении, а информационные потоки идей и образов составляют основную логику управленческих структур. Именно поэтому жесткое мышление в государственном управлении практически исчерпало свой эвристический потенциал. Со времен Макса Вебера в рамках этой парадигмы государственное управление представляло собой регламентированную сверху донизу иерархическую организацию линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории. Управление при этом рассматривалось как механизм, действующий в результате комбинирования ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Такая модель действительно результативна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций, однако сегодня все эти факторы принципиально изменились.

В условиях информационного государства жесткое мышление теряет свою эффективность, на смену ему приходит мягкое мышление в качестве инструментария анализа управленческих проблем. Прежде всего это означает отказ от жестких преобразовательно-наступательных технологий, государственных реформ в стиле шоковой терапии и развитие мягких, детализированных и тонких технологий организации государственного управления. Принцип мягкого мышления олицетворяет внутреннюю самоорганизацию государственных институтов и структур, построенных но модели живого организма, в противовес застывшим конструкциям рационально-бюрократической машины. Отказ от жестких административных инструкций, рассмотрение альтернативных путей развития, непрерывное корректирование и уточнение управленческих задач в процессе государственного управления – вот далеко нс полный перечень принципов мягкого мышления в действии.

Если парадигма жесткого мышления исходила из предпосылки имманентной системности социальной среды и сферы управления, видела основную проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям, то концепция мягкого мышления перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Подобный подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и основное внимание уделяет самому процессу осуществления (решения) управленческих задач, понимаемому как непрерывное уточнение и совершенствование целей. Этот новый подход специалисты называют интерпретационным^[3] в противовес системно-функциональному, определявшему развитие теории государственного управления во второй половине XX в. Среди категорий управленческой науки понятие интерпретации становится ведущим, а понятия заданной функции и определенной структуры – второстепенными. На смену жестко выверенной системности в теории государственного управления приходит гибкость и нелинейность.

Ведущим направлением в рамках парадигмы мягкого мышления стала организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Центральным понятием для организационной кибернетики выступает так называемая балансирующая система – система этого типа способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могли быть предсказаны в момент создания системы. Чтобы оставаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть необходимого разнообразия в целях соответствия сложности окружающей среды, с которой она вступает в контакт. Для государственного управления это означает разработку детализированной структуры административных связей по всем обозначенным задачам государственного развития. Цель государственной организации в этой парадигме может быть определена как компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями, а стратегия организации может быть обозначена как стратегия баланса.

Большинство экспертов полагают, что балансирующие системы должны обладать пятью функциями: 1) организации; 2) координации; 3) контроля; 4) сбора и обработки информации; 5) разработки политики. Именно так можно определить функции основных отделов современной государственной организации. В условиях слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций (а именно таково большинство современных государственных проблем) балансирующие структуры способны мягко перестраиваться.

Таким образом, современное информационное государство должно быть организовано по модели живого организма, где знания и информация становятся ведущим фактором развития. Общественное богатство все чаще ассоциируется сегодня с обладанием информацией, и уже сейчас "знаниеемкие" отрасли управления (образование, здравоохранение, исследовательские разработки, финансы, страхование и пр.) обнаруживают самые высокие темпы роста занятости и валового продукта.

В сфере управления происходит стремительное вытеснение материальных компонентов информационными составляющими, а непрерывное снижение себестоимости и удешевление информационных услуг делает информационную революцию в управлении все более демократичным процессом. В течение последних 10 лет цена единицы памяти компьютерного жесткого диска снизилась в 2 тыс. раз с 300 долл. США до 14 центов в 2000 г. Копирование одного мегабайта данных по линии модемной связи стоит почти в 250 раз дешевле, чем воспроизводство аналогичного объема информации самыми современными фотокопировальными устройствами. При этом тиражирование необходимого для компьютерных систем программного обеспечения может осуществляться практически бесплатно^[4].

Доступность информационных технологий может создать иллюзию необычайной демократичности будущего информационного общества и информационного государства. Между тем американский социолог, основатель теории постиндустриального (информационного) общества Дэниел Белл (1919–2011) обратил внимание на двойственность информации как управленческого ресурса: информация есть наиболее демократичный источник власти и одновременно наименее демократичный фактор управления^[5]. Дело в том, что информации присуща избирательность, которая и наделяет владельца информацией подлинной властью. Образование, коэффициент интеллекта, память, внимание, личностные особенности человека – все эти качества в определенном смысле ограничивают индивидуальное приобщение к информации, поэтому в информационном обществе высокопрофессиональные, значимые знания сосредоточены в узком кругу интеллектуалов. Как справедливо подчеркивает В. Л. Иноземцев, впервые в истории в информационном обществе условием принадлежности к господствующему классу становится не право распоряжаться благом, а способность им воспользоваться^[6].

Все это приводит многих теоретиков информационного общества к заключению о новом классовом противостоянии в будущем информационном государстве: противостоянии "класса интеллектуалов" и "низшего класса". Шведский экономист Гуннар Мюрдаль (1898–1987) определил "низший класс" как ущемленный в своих интересах класс, состоящий из безработных, нетрудоспособных и занятых неполный рабочий день лиц, которые с большей или меньшей степенью безнадежности отделены от общества в целом, не участвуют в его жизни и не разделяют его устремлений и успехов^[7].

Современные экономисты подчеркивают: в последние годы принадлежность к "классу интеллектуалов" и "низшему классу" становится в значительной мере наследственной. Если образование родителей очень низкое (начальное образование), вероятность детей пополнить "низший класс" составляет около 40%. Причина такого положения заключается в том, что стоимость образования непрерывно возрастает пропорционально возрастающей сложности технологий информационного общества и оптимальные возможности для получения современного образования даются человеку в детском возрасте, а не в зрелые годы, когда он уже сам осознает себя недостаточно образованным. Удастся ли информационному государству будущего справиться с этим конфликтом? Как остроумно заметил Илья Пригожин, "возможное богаче реального", и эти слова стали интеллектуальным кредо постклассической теории неравновесных систем. Наука призвана обсуждать возможности, в частности возможности информационного общества и государства, – в этом ее эвристическая сила, способная как никогда быстро стать материальной силой в информационную эру.

Одни исследователи предлагают традиционные решения в духе концепции "социального информационного государства", которое должно взять на себя расходы на образование для представителей низших классов, организовать бесплатные программы переобучения для безработных, а все инвестиции в сферу научных исследований и разработок освободить от налогов^[8]. Несомненно, все это чрезвычайно важно и способно смягчить развитие нового социального противостояния, но такие меры все-таки являются паллиативными. Другие предлагают принципиально новые решения в духе теории неравновесных систем: объявить несостоятельным традиционное разделение "государство – рынок – гражданское общество" и создать новую симбиотическую целостность, где все проблемы снижения классового противостояния и достижения консенсуса государство, гражданское общество и корпорации будут решать сообща. Так, по мнению американского социолога Иммануила Валлерстайна (р. 1930), разделение на "государство, рынок и гражданское общество" в информационном обществе просто несостоятельно. Рынок создается и контролируется гражданским обществом и государством; государство есть отражение как рынка, так и гражданского общества; в свою очередь, гражданское общество определяется как государством, так и рынком. Именно поэтому невозможно в информационном обществе разделить эти три способа выражения интересов, предпочтений и идентичности.

Информационное государство не сможет выполнять свою регулирующую функцию без помощи гражданского общества. Уже сегодня глобальный экономический кризис, экологические проблемы и техногенные катастрофы, борьба с терроризмом и другими глобальными катаклизмами предъявляют исключительно высокие требования к государственным институтам, требуя от современных правительств гибкого реагирования на вызовы времени и серьезных финансовых затрат на решение кризисных проблем. Если правительства начнут сокращать расходы ради сбалансированного бюджета, тем самым государственное управление ограничит свои возможности. Из этого порочного круга трудно выйти: неудачи государственного регулирования подрывают доверие к нему со стороны гражданского общества, что усиливает стремление не платить налоги, а это, в свою очередь, снижает кредитоспособность государства и его способность выполнять регулирующие функции. Именно поэтому в рамках гражданского общества все чаще возникают движения "гражданских инициатив", которые берут на себя решение местных проблем и заботу о благосостоянии местного населения. Однако полностью справиться с проблемами управления в информационном обществе смогут только объединенные усилия государства, гражданского общества и бизнеса (корпораций). Лидирующая роль информационного государства в организации этих трех управленческих факторов должна обеспечить ему будущее развитие в условиях информационной революции. Другими словами, информационное государство должно взять на себя инициативу в объединении и консолидации гражданского общества и корпораций (государственное регулирование в духе мягкого мышления), ибо без этого новое классовое противостояние способно привести к гражданской войне. Само информационное же государство как центр принятия решений должно представлять собой систему консолидации политической власти, функционального представительства и общественных организаций.

4. Еще одну проблемную зону будущего информационного государства представляет проблема безопасности общества в условиях постоянно возрастающей угрозы техногенных катастроф, которыми чревато неконтролируемое развитие информационной революции. Складывается парадоксальная ситуация: уже сегодня государство отвечает за последствия того, что не контролирует, – стремительное развитие информационных технологий. Впервые в истории человечества главный источник опасности и рисков коренится не в невежестве, а в самом знании, в системе принятия решений. Непрерывное самовозрастание рисков – техногенных, экологических, экономических, социальных – обратная сторона информационной революции. Сегодня назрело понимание того, что необходима научно обоснованная государственная политика в области развития высоких технологий и страхования техногенных рисков.

Как справедливо отметил немецкий социолог Ульрих Бек (р. 1944), риски в информационном обществе – это большой бизнес. Они являются следствием все возрастающих запросов потребителей, которые невозможно удовлетворить. Круг замкнулся: потребительское общество с помощью информационных технологий раздувает потребности, потребности превращаются в "бездонную бочку", генерируя безудержный рост производства, что приводит к непредсказуемым экономическим, экологическим, социальным и политическим последствиям^[9].

Современные риски, как правило, не поддаются чувственному восприятию и выражаются в физических и химических формулах: в содержании ядов в питие; радиоактивной опасности; токсинах; заражении воды и воздуха. В целом все эти риски являются побочными продуктами высоких технологий и с их дальнейшим совершенствованием будут только усиливаться. В результате социально признанные риски, как это стало, например, с экологической проблематикой, несут в себе своеобразный политический детонатор: на первый взгляд совершенно аполитичные проблемы (такие как, умирание лесов, потепление климата) становятся актуальной политикой. Без всякого преувеличения можно утверждать: все надвигающиеся неполитические катастрофы в современном обществе имеют ярко выраженный политический потенциал. С этой точки зрения самым важным политическим центром власти в информационном государстве станет министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС).

Техногенные риски – вот что способно по-настоящему встряхнуть современного обывателя и привести его вновь на "тропу политики". Для преодоления проблемных зон своей жизни люди вынуждены объединяться в общественные и политические коалиции, которые сегодня уже нс имеют никакого классового характера: они возникают и распадаются по ситуационным и тематическим признакам. Например, борьба с повышенным уровнем шума, которую ведут жители квартала, расположенного вблизи аэродрома, или борьба потребителей за качество определенных товаров на рынке (протест против ввоза "ножек Буша") может объединить представителей разных специальностей, социальных слоев и политических партий. Новые конфликты информационного общества "взрывают" старые политические схемы конфликтологов и заставляют искать нетрадиционные политические решения в сфере государственного управления. И это еще один аргумент в пользу консолидации государства, гражданского общества и корпораций в рамках нового понимания формирования государственной политики и государственного регулирования. У. Бек назвал этот процесс "размыванием границ политики" в современном обществе: от того, какую роль займет государство в этом процессе, зависит его существование в будущем как центра принятия решений.

Обесценение и отчуждение экологии в "обществе рисков", где проблема экологической защиты вступает в противоречие с интересами обогащения и прибыли, требует вмешательства государства и гражданского общества, ограничивая аппетиты корпораций. В то же время перед лицом глобального перемещения ядовитых веществ в атмосфере, "когда жизнь травинки в баварском лесу зависит от заключения и выполнения международных соглашений", интересы гражданского общества и корпораций призвано защитить современное государство^[10].

К сожалению, сегодня государственное регулирование практически не вмешивается в эти сложные проблемы. Глобализация современных экологических и политических рисков предопределяет глобализацию общественных движений экологистов и антиглобалистов, которые изначально развиваются как транснациональные. Вместе с тем существует целый ряд устойчивых конфликтных линий, которые имеют цивилизационную специфику: это проблемы расы, цвета кожи, этнической принадлежности (иностранные рабочие), конфессиональные конфликты. Все эти движения становятся центрами субполитики, и тем самым политика утрачивает центральное место в обществе, где принимаются решения и формируются контуры будущего развития. С большой долей иронии У. Бек заметил: экология, экономика и наука не могут больше притворяться, что не вмешиваются в политическую жизнь, – они своими средствами вершат политику, и в этом нет ничего неприличного, ничего такого, что стоило бы утаивать и прятать^[11].

Пора признать, что политика и государственное управление никогда уже не смогут вернуть себе монопольный статус в решении всех общественных проблем. Но при этом существует важнейшее отличие государственной политики и центров субполитического влияния: в то время как экологисты, экономисты, религиозные деятели и эксперты в частных науках могут спорить и отстаивать отдельные интересы, государственная политика обязана говорить об общественном консенсусе, воспитывать толерантность и выступать верховным арбитром нации. Если информационное государство не возьмет на себя эту роль и бремя защиты общества от техногенных рисков информационной революции, оно полностью утратит свою роль в будущем.

Перед нами так называемая "гоббсова проблема" информационного общества: современное информационное общество образовано множеством изолированных индивидов, обуреваемых страхом и неуверенностью в завтрашнем дне. Возникает закономерный вопрос: каким образом возможны порядок и стабильность в таком предельно индивидуализированном социуме, где развиваются рыночные отношения и каждый преследует только личную выгоду? Когда-то на заре Нового времени эту проблему в философии политики поставил Томас Гоббс. Его концепция "общественного договора" исходила из того, что изолированные индивиды, каждый из которых вел "войну всех против всех", вынуждены были под страхом самоуничтожения заключить договор и создать государство. Основой их солидарности стал страх за свою жизнь: именно страх выступил источником договора об общественном мире. Так родилось политическое решение проблемы – страх был перенесен внутрь государственной конструкции: отныне только государство стало обладать правом на легитимное насилие против тех, кто нарушает общественный порядок.

Информационное государство должно создать новый "общественный договор", объединив гражданское общество и корпорации перед проблемой защиты от техногенных рисков в информационном обществе. Такой "общественный договор" станет источников его легитимности в информационном обществе, где сегодня происходит стремительное перераспределение властных полномочий.