Хартия Европейского Союза об основных правах

После принятия решения о необходимости подготовить для ЕС собственный "билль о правах" для разработки его текста было созвано специальное учредительное собрание – Конвент – в составе представителей законодательной и исполнительной власти государств-членов, Европейского парламента и Европейской комиссии (см. 1.4).

По завершении работы Конвента Хартия была принята и торжественно провозглашена 7 декабря 2000 г. в Ницце от имени трех институтов ЕС, осуществляющих в его рамках полномочия законодательной власти – Европейского парламента, Совета ЕС и Европейской комиссии. Тогда же она была одобрена руководителями государств – членов ЕС, но как политический документ (декларация).

Несмотря на то что Хартия сначала имела декларативный характер, она разрабатывалась с перспективой придания ей не просто обязательной, но высшей юридической силы в праве ЕС. С этой целью ее положения в полном объеме были включены в проект Конституции ЕС, подписанный в 2004 г. (часть II "Хартия Союза об основных правах" Договора, устанавливающего Конституцию для Европы).

Лиссабонский договор, заменивший собой проект Конституции ЕС и вобравший большинство его положений, решил задачу наделения Хартии высшей юридической силой, однако иным путем. В соответствии с упомянутым выше § 1 ст. 6 ДЕС, включенным в него именно Лиссабонским договором, Союз "признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г.", а сама Хартия "имеет такую же юридическую силу, как и Договоры", т.е. учредительные документы ЕС^[2].

С целью адаптировать Хартию к новым правовым реалиям, вытекающим из реформы Лиссабонского договора, в ее текст были внесены некоторые поправки редакционного характера, не меняющие содержания закрепленных в ней основных прав. Это "адаптированная" редакция Хартии была утверждена Е́вропейским парламентом, Советом и Комиссией 12 декабря 2007 г. – за день до подписания Лиссабонского договора о реформе ЕС (13 декабря 2007 г.).

Вместе с Хартией обязательную силу приобрел официальный комментарий ("разъяснения") к ней. Разъяснения, также подготовленные Конвентом в 2000 г. и адаптированные в 2007 г., указывают происхождение различных статей Хартии и ее соотношение с другими источниками основных прав и свобод. В соответствии с ДЕ́С Хартия должна применяться "с надлежащим учетом предусмотренных в Хартии разъяснений, которые указывают источники ее положений" (абз. 3 § 1 ст. 6 ДЕС). Согласно самой Хартии: "Разъяснения, составленные для того, чтобы служить ориентиром в процессе толкования Хартии об основных правах, надлежащим образом принимаются во внимание судами Союза и государств-членов" (§ 7 ст. 52 "Действие и толкование прав и принципов").

При заключении Лиссабонского договора Великобритании и Польше были предоставлены отдельные изъятия из обязательной силы Хартии. В дальнейшем аналогичные изъятия могут быть предоставлены также Чехии (в 2009 г. они получили одобрение со стороны руководителей всех государств-членов в рамках Европейского совета, но пока не облечены в юридическую форму).

В соответствии с Протоколом о применении Хартии Е́вропейского Союза об основных правах к Польше и Соединенному Королевству в этих государствах-членах Хартия исключается из-под действия принципа верховенства права ЕС. Кроме того, социальные права, содержащиеся в разделе IV "Солидарность" Хартии подлежат судебной защите в этих государствах лишь в той мере, в какой они признаны в их национальном законодательстве. Некоторые другие положения Хартии, отсылающие к национальным законодательствам и национальной практике, применяются только в случае наличия в этих странах соответствующего законодательства или соответствующей правоприменительной практики (подробнее см. 2.2).

Назначение Хартии – свести воедино, подтвердить, систематизировать и сделать более понятными для рядового человека основные права, а также принципы правового статуса личности, которые были ранее провозглашены в других источниках (включая учредительные документы ЕС и Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г.). Абсолютное большинство прав, содержащихся в Хартии, – это права человека, признанные за каждым лицом, находящимся на территории ЕС (следовательно, и за гражданами России). В Хартию включены также некоторые новые права, впервые признанные здесь в качестве основных, в частности, право на целостность личности (ст. 2) и право на хорошее управление (ст. 41).

Исходя из обозначенного в преамбуле стремления обеспечить "более ясное выражение" основных прав, Хартия излагает их в лаконичной форме и доступным языком, способным быть понятным не только профессиональным юристам, но и любому человеку.

Отличительной особенностью Хартии является ее уникальный способ классификации основных прав и свобод. Основанием классификации выступают здесь не предмет основного права (права личные, политические, экономические и т.д.), а ценности, на защиту которых они направлены: человеческое достоинство, свобода, равенство, солидарность (абз. 2 преамбулы Хартии).

Соответственно именуются первые разделы Хартии и распределяются закрепленные в них основные права и свободы.

Раздел I "Достоинство" (ст. 1–5) кроме, собственно, права на человеческое достоинство (ст. 1), закрепляет права и гарантии, обеспечивающие достойное существование человеческой личности в обществе: право на жизнь, запрет пыток, рабства и др.

Раздел II "Свободы" (ст. 6–19) включает преимущественно "негативные" права, т.е. права на невмешательство в частную жизнь со стороны других лиц, главным образом со стороны публичной власти. Эти права выступают как юридическая мера свободы личности в обществе: право на свободу и личную неприкосновенность, на уважение частной и семейной жизни, на защиту персональных данных, на вступление в брак и создание семьи, свободу мысли, совести и религии, свободу искусства и науки, свободу предпринимательства и др.

Из приведенных примеров видно, что права, содержащиеся в разделе II Хартии, по своему предмету относятся как к личным и политическим, так и к социальным, экономическим и культурным.

Раздел III "Равенство" (ст. 20–26) содержит нормы, направленные на обеспечение третьей ценности, указанной в преамбуле Хартии. Наряду с принципом равенства в разных его проявлениях здесь закреплены права лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите: детей, пожилых, инвалидов. Целью Хартии, таким образом, является достижение не только формально-юридического равноправия, но и, по возможности, фактического равенства всех членов общества.

Раздел IV "Солидарность" (ст. 27–38) направлен на достижение социальной справедливости в обществе, смягчение противоречий между разными классами и социальными слоями, прежде всего, между наемными работниками и работодателями: право работников предприятий на информацию и консультации, право на коллективные переговоры и коллективные действия, в том числе право на забастовку, право на бесплатную помощь в трудоустройстве и др. Здесь же закрепляются права на социальное обеспечение, охрану здоровья и другие социальные права и гарантии.

Раздел V "Гражданство" (ст. 39–46) включает права, пользование которыми, как правило, связано с наличием у лица гражданства ЕС. Эти права, в основном, воспроизведены из части второй "Недискриминация и гражданство Союза" ДФЕС.

Раздел VI "Правосудие" (ст. 47–71) закрепляет не столько права, как таковые, сколько юридические гарантии прав личности, в том числе в рамках уголовного процесса: эффективная судебная защита нарушенных нрав, презумпция невиновности, недопустимость обратной силы закона, устанавливающего или усиливающего ответственность, наказание, соразмерное тяжести преступления, и др.

Раздел VII "Общие положения, регулирующие толкование и применение Хартии" (ст. 51–54) прав и свобод не закрепляет. Назначение его положений – определить сферу и порядок применения Хартии в целом. Согласно первой статье этого раздела (ст. 51 "Сфера применения") Хартия официально "адресуется" двум категориям субъектов публичной власти:

– во-первых, самому ЕС в лице всех его институтов, органов и учреждений, для которых положения Хартии являются безусловно обязательными (правовые акты и другие источники вторичного права ЕС, противоречащие ей, подлежат отмене Судом ЕС);

– во-вторых, государствам-членам, "но только в том случае, когда государства-члены претворяют в жизнь право Союза" (в сферах, не регулируемых правом ЕС, защита основных прав осуществляется па базе других источников, в том числе национальных конституций и международных договоров о правах человека).

При этом Хартия не расширяет компетенцию ЕС и сферу регулирования его правовой системы, которые определяются учредительными документами, т.е. ДЕС, ДФЕС, а также дополняющим их (в сфере ядерной энергии) Договором о Евратоме (§ 2 ст. 51 Хартии).

При любых обстоятельствах Хартия не отменяет других источников основных прав, действующих на европейском, международном или внутригосударственном уровне: "Ни одно из положений настоящей Хартии не должно толковаться как ограничивающее или посягающее на права человека и основные свободы, признанные в рамках своей соответствующей области применения правом Союза, международным правом и международными конвенциями, в которых участвуют Союз или все государства-члены, особенно, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а также конституциями государств-членов" (ст. 53 "Уровень защиты" Хартии).

Отдельно предусматриваются случаи, когда Хартия полностью или частично дублирует основные права, закрепленные в учредительных документах ЕС, национальных конституциях или Конвенции о защите прав человека и основных свобод:

– признанные Хартией права, которые предусмотрены положениями учредительных документов ЕС (например, основные права гражданина Союза), "осуществляются в рамках условий и пределов", установленных ДЕС или ДФЕС (§ 2 ст. 52 "Действие и толкование прав и принципов" Хартии);

– если Хартия содержит права, "корреспондирующие правам, гарантированным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод" (например, право на жизнь, свобода собраний и свобода ассоциаций), то "значение и действие данных прав совпадают с теми, которые придает им упомянутая Конвенция". Вместе с тем это не препятствует предоставлению Хартией или другими источниками права Союза "более широкой защиты" (§ 3 ст. 52);

– в той мере, в какой Хартия "признает основные права, вытекающие из общих для государств-членов конституционных традиций" (например, право на отказ по соображениям совести от несения воинской службы), данные права "должны толковаться в согласии с упомянутыми традициями" (§ 4 ст. 52);

– когда это предусмотрено Хартией, при ее применении и толковании должны учитываться "национальные законодательства и национальная практика" (§ 6 ст. 52), т.е. нормы внутригосударственного права отдельных государств-членов и практика их применения (например, свобода предпринимательства согласно ст. 16 Хартии "признается в соответствии с правом Союза, национальными законодательствами и национальной практикой").

Особый порядок применения также установлен для положений Хартии, которые содержат не субъективные права, а принципы (например, согласно ст. 22 "Союз уважает культурное, религиозное и языковое разнообразие"). Как предусмотрено в § 5 ст. 52 Хартии, реализация в жизнь таких положений может производиться "с помощью законодательных и исполнительных актов институтов, органов и учреждений Союза, а также посредством актов государств-членов, направленных на претворение в жизнь права Союза, которые они издают при осуществлении своей соответствующей компетенции. Ссылки на данные принципы в судах допускаются только в целях толкования и контроля правомерности подобных актов".