Гражданство Европейского Союза

Одной из особенностей ЕС, отличающей Союз от международных организаций, является наличие в нем института гражданства. Согласно учредительным договорам ЕС основан на сообществе граждан, отношения Союза с которыми накладываются на обычные связи, которые граждане поддерживают со своими государствами и которые отличаются от их отношений с Союзом.

Исключительно экономические задачи, которые ставились перед Европейскими сообществами их учредительными договорами, привели к тому, что граждане государств-учредителей воспринимались в них как участники "общего рынка", либо в качестве трудящихся, ищущих в других государствах-членах работу по найму, либо в качестве лиц, предлагающих услуги или занимающихся предпринимательской деятельностью. Поэтому все они, как и иные участники правоотношений в сфере интеграции, назывались в судебной и договорной практике экономическими акторами (участниками). Да и основной целью Сообществ было формирование общего рынка, поэтому трудно представить, чтобы у какого-либо рынка (даже общего, т.е. большого, по сравнению с национальными рынками) могли бы быть свои граждане. Поэтому тема гражданства в первые десятилетия существования Сообществ никем не поднималась.

Первую по времени попытку и первое использование современной концепции гражданства относят к заслугам Европейского парламента. Предложение создать гражданство Союза было включено в ст. 3 указанного выше проекта Договора о Европейском Союзе, принятого Европейским парламентом 14 февраля 1984 г. ("проект Спинелли"), хотя этот проект не был принят государствами-членами.

Начало постепенному принятию концепции союзного гражданства было положено решением Европейского совета, собравшегося в Фонтенбло в 1984 г. Одно из положений его итогового документа было посвящено "Европе граждан", что продемонстрировало обеспокоенность Совета по поводу усиления и содействия идентичности и образа Сообществ перед "его гражданами" и остальным миром. Во исполнение решения саммита Европейских сообществ в Фонтенбло комитет ad hoc "Европа граждан" (или "Комитет Адонино") подготовил и представил два доклада. В своем втором докладе он рекомендовал поддерживать политическое участие граждан в политическом процессе как в самих Сообществах, так и в их государствах-членах. Однако в нем речь еще не шла собственно о гражданстве Сообществ, ничего не указывало в нем и на задачу этого института: установить юридико-политическую связь между субъектом международного права, каким было в тот период ЕЭС, и физическим лицом - гражданином какого-либо государства - члена ЕЭС с тем, чтобы последнее получило возможность пользования определенными правами и нести определенные обязанности перед Сообществом.

Следующий и решающий шаг в направлении формирования института союзного гражданства сделал председатель испанского правительства, который в своем письме премьер-министру Ирландии (бывшему в то время председателем Совета сообществ) предложил оживить проект Спинелли, взяв из него определение гражданства Союза, которое должно было иметь дополнительный характер по отношению к гражданству государства-члена.

Позднее испанское предложение было уточнено и положено в основу переговоров по тексту учредительного договора ЕС.

Гражданство Союза занимает важное место в Маастрихтском договоре. В его преамбуле государства-члены демонстрируют "решимость создать гражданство, общее для граждан своих стран", а в ст. 2 предлагается "усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза". Таким образом, институт союзного гражданства и вытекающие из него права должны служить интересам гражданина, что соответствовало новой задаче европейской интеграции - созданию "как никогда ранее сплоченного союза народов Европы".

Обращает на себя внимание, что Маастрихтский договор поместил главу о гражданстве Союза в текст Договора о Европейском сообществе (ст. 17-22). Размещение норм этого института сразу же после принципов Европейского сообщества, без сомнения, свидетельствовало, что гражданству в ЕС придается стратегическое значение впервые после 40 лет европейского интеграционного процесса. ОГЛАВЛЕНИЕ данной главы не претерпело больших изменений в ходе проводившихся в течение двух последних десятилетий реформ учредительных договоров. В ст. 17 Договора провозглашалось, что "устанавливается гражданство Союза. Каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза". Таким образом, все граждане государств-членов стали пользоваться общей юридической связью, которая их объединяет с ЕС.

Статья 17 автоматически наделяет гражданством Союза граждан государств-членов; в реформе Амстердамского договора повторяется вновь, что оно "будет дополнять, но не заменять гражданства государств-членов". Из этого положения вытекает несколько важных последствий.

Первое то, что новая категория (гражданство) не устраняет и не заменяет классический институт национальности или гражданства государств-членов. В ходе зарождения новой концепции заметно проявилась забота и настойчивость о том, чтобы гражданство Союза не было своего рода заменителем гражданства государства-члена, которое является политико-правовой связью личности с государством (в данном случае с государством - членом ЕС) и полностью сохраняет свое былое значение. В европейской литературе подчеркивается, что никто и никогда даже не задумывался о "едином" или "общем" гражданстве для всех граждан Союза. Гражданство Союза является новым институтом, который предполагает гражданство государства-члена и которое неразрывно сосуществует с этим прежним гражданством. Как устанавливается в преамбуле учредительного договора ЕС, оно является "общим гражданством", но не исключительным, что позволяет ему в качестве своей основы признать сохранение гражданства государств-членов.

Второе, в учредительном договоре подчеркивается неразрывная связь между гражданством одного государства-члена и гражданством Союза. Обладание гражданством государства-члена является условием sine qua поп для того, чтобы воспользоваться качеством гражданина Союза. И, наоборот, если утрачивается гражданство государства-члена, то автоматически утрачивается и гражданство Союза.

Вопрос определения субъектов права на получение гражданства государства-члена остается в ведении суверенитета каждого такого государства, что означает, что сами государства-члены решают на основе внутреннего законодательства, кто может считаться их гражданином. Институты ЕС из этого процесса исключены.

Государство сохраняет эту своего рода "королевскую привилегированную прерогативу", которая заключается в одностороннем определении норм о приобретении гражданства, прерогатива, которая, как видно из современного состояния международного права, пока еще не преодолена международно-правовыми нормами о правах человека.

Еще один важный вопрос, который встает в связи с институтом союзного гражданства, - это его влияние на объем прав граждан различных государств-членов. В европейской правовой литературе подчеркивается, что граждане государств-членов в результате приобретения союзного гражданства не уменьшают объема своих прав во внутригосударственной сфере, а наоборот, как следствие процесса интернационализации института гражданства, в котором отражается интеграция не только государств, но и их народов, они становятся более равными и более свободными, т.е. они получают дополнительные права, уравнивающие их с гражданами других государств-членов. Благодаря союзному гражданству они на взаимной основе могут пользоваться своего рода "национальным режимом", когда они оказываются на территории других государств-членов. В итоге, гражданство Союза рассматривается как дополнение к гражданству государств-членов.

Нельзя не согласиться с тем мнением, что в силу самого факта создания Европейских сообществ граждане государств-членов стали пользоваться различными экономическими и социальными правами, которые за ними признавались нормами права Сообщества. При нахождении на территории другого государства-члена иного, чем его государства, гражданства, граждане последнего вправе были требовать от других частных лиц или внутренних органов государства соблюдения своих субъективных прав, признаваемых за ними правом Сообщества, даже если имелись коллизии последних с нормами национального права этого государства. Таким образом, уже в тот период складывалась прямая юридическая связь между гражданами государств-членов и Европейскими сообществами, которая в каком-то смысле прерывала исключительность юридической связи государств с их гражданами. Гражданство Союза предполагает, таким образом, признание того факта, что граждане государств - членов ЕС имеют двойную политическую связь: с государством своего гражданства и с ЕС, иными словами они ощущают двойное чувство принадлежности, лояльности и ответственности или двойную идентичность (гражданин государства и европеец в ЕСовском смысле этого слова). В итоге происходит разрушение исключительности связи, которую гражданин поддерживает с государством.

Как следствие существования двух политических сфер (государственной и союзной), гражданин Союза пользуется компактным, но содержательным набором прав, безотносительно к тому, на территории какого из государств Союза он находится и какую при этом он осуществляет деятельность (экономическую или не экономическую). В итоге получается, что уже длительное время (около 20 лет) существует общий стандарт прав граждан Союза, опосредующий новую общую юридическую связь всех граждан государств-членов с ЕС, которая, в свою очередь, опирается на вполне реальную юридическую идентичность.

Юридическая связь или идентичность, общая для народов различных государств, не создается на пустом месте, она имеет твердые основы исторического, политического, социального и культурного порядка народов ЕС. Более того, отношения гражданства в ЕС возможны лишь в связи с политической организацией, имеющей международно-правовой характер, к которой без сомнения относится ЕС. Кроме того, Европа в границах ЕС признает общность культурного наследия, относительно однородное политическое мышление, общие юридические корни, гуманистическую традицию, которые преодолели все революции и идеологические разногласия. Реальность единства культуры, политических и социальных принципов, свидетельствуют о воле и действительности чувства коллективного компромисса. Конечно, сама идея европейской идентичности, ограниченной рамками ЕС, выглядит несколько искусственно, потому что духовное понятие Европы шире данных искусственных границ. Недаром, в некоторых государствах-членах (Испания и Дания), на первых порах отказывались принимать безоговорочно такую ограничительную трактовку европейской идентичности. Но с точки зрения политико-правовой практики институт гражданства ЕС сегодня - такая же реальность, как и сам Союз, поэтому хотя бы в общих чертах международно-правовой статус гражданина ЕС необходимо представлять.

В отличие от предыдущих редакций Договор о функционировании ЕС усилил положения о гражданстве путем включения запрета на дискриминацию по признаку гражданства. Это изменение получило отражение и в самом наименовании части второй Договора, которая стала называться "Недискриминация и гражданство Союза". В ст. 18 четко устанавливается, что в сфере применения учредительных договоров и без ущерба предусмотренным в них специальным положениям запрещается любая дискриминация по признаку гражданства отдельных государств. На Европейский парламент и Совет возлагается обязанность принятия любых правил в целях запрещения подобной дискриминации.

В дополнение к этому в ст. 19 предусмотрено, что без ущерба другим положениям учредительных договоров и в пределах компетенции, которую они предоставляют Союзу, Совет после одобрения Европейского парламента может принимать меры, необходимые для борьбы с любой дискриминацией по признакам пола, расы или этнического происхождения, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации. В отступление от указанного Европейский парламент и Совет могут устанавливать принципы, лежащие в основе поощрительных мер Союза - исключая при этом любую гармонизацию законодательных и административных положений государств-членов - с тем, чтобы поддержать действия государств-членов, призванные способствовать достижению указанных выше целей.

Статьей 20 учреждается гражданство Союза. Гражданином Союза является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его. Граждане Союза пользуются правами и подчиняются обязанностям, которые предусмотрены учредительными договорами. Они, в частности, имеют: а) право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов; б) право избирать и быть избранными на выборах в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах в государстве-члене, где они проживают, на тех же условиях, что и граждане данного государства; в) на территории третьей страны, где не представлено государство-член, гражданами которого они являются - право пользоваться защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане данного государства; г) право направлять петиции Европейскому парламенту, подавать жалобы Европейскому омбудсмену, а также право обращаться к институтам и консультативным органам Союза на любом из языков Договоров и получать ответ на том же самом языке.

Данные права осуществляются на условиях и в пределах, установленных учредительными договорами ЕС и мерами, принятыми институтами Союза на основании последних.

В последующих статьях (ст. 21-24) раскрывается ОГЛАВЛЕНИЕ каждого из четырех прав, перечисленных в ст. 20, а также меры, которые институты ЕС могут принимать в целях их реализации. В ст. 25 предусматривается возможность принятия Советом, после одобрения Европейским парламентом, положений, направленных на дополнение перечисленных прав, которые вступят в силу после одобрения их государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них.

Следует заметить, что помимо прав, а возможно и обязанностей, предусмотренных во второй части Договора о функционировании ЕС, можно предположить действие в праве ЕС других прав, равным образом связанных с самим существом статуса гражданства в любом политическом измерении (внутригосударственном или международном), таких например, как принцип равенства в пользовании взаимосвязанной системой основных прав, признаваемых в каждом конституционном правопорядке.

Нельзя не отметить, что некоторыми из прав, которые входят в институт гражданства Союза, граждане государств-членов пользовались и ранее. Речь идет, в основном, о социально-экономических правах (свободное передвижение и проживание, равенство правового положения и т.д.), хотя некоторые из этих прав и тогда уже имели потенциально политическое значение.

Хотя право не подвергаться дискриминации по причине гражданства в прежних редакциях учредительных договоров ЕС (Маастрихтском, Амстердамском и Ниццком) формально не закреплялось в форме права гражданства, оно признавалось в качестве принципа политико-юридической системы интеграции в первой части Договора о Европейском сообществе (ст. 12 запрещала любую дискриминацию по соображениям принадлежности к какому-либо государству-члену), внося тем самым вклад в возможность расширения права на свободное передвижение и проживание, пользователем которого являлся и продолжает оставаться любой гражданин Союза.

Обе нормы (недискриминация и свобода передвижения), объединенные логикой интеграции, продемонстрировали свои неожиданные потенциальные возможности через практику Суда ЕС, который последовательно отстаивал идею о том, что практически все блага интеграции распространяются на всех граждан государств-членов, что позволило добиваться осуществления общих прав, независимо от их связи с гражданством еще до формального создания института гражданства Маастрихтским договором. Этот новый институт права ЕС, неотделимый от классического понятия гражданства, состоял в подтверждении идеи существования некоторых общих прав, некоторых общих обязанностей, а также признания равенства правового положения граждан, поскольку еще с времен французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. концепция гражданства вдохновляется и опирается на идею равенства всех граждан, равенства их прав и свобод.

Амстердамский договор 1997 г., равно как и Ниццкий договор, не внесли каких-либо изменений в ОГЛАВЛЕНИЕ института гражданства ЕС. Однако Хартия основных прав ЕС признает и регулирует права граждан ЕС, кроме того, она имеет и более широкую цель урегулировать совокупность прав и свобод любого человека в ЕС. Права гражданина, защищаемые Хартией, не повлияли каким-либо серьезным образом на правовой режим гражданства, установленный учредительными договорами, а кроме того, Хартия не создала каких-либо существенно новых прав в сфере гражданства. Однако надо заметить, что права граждан, провозглашенные в Хартии, не ограничиваются только ее гл. V, посвященной гражданству (ст. 39-46). На протяжении всего текста Хартии речь идет о всех других правах граждан, кроме специально перечисленных в гл. V. Так, право на труд, свободу осуществлять поиск работы, свободно заниматься предпринимательством или предлагать услуги во всех государствах-членах (п. 2 ст. 15), равенство в доступе к пособиям по социальному обеспечению и социальной помощи в другом государстве-члене (п. 2 ст. 34) относятся к правам, которыми могут пользоваться как граждане, так и проживающие в ЕС лица из других государств-членов. Кроме того, Хартия предусматривает возможное распространение определенных прав граждан ЕС на граждан третьих стран, которые законно проживают на территории государства-члена, например, свободное передвижение, предусмотренное в ст. 45.2 Хартии. Лиссабонский договор признает права и свободы и принципы, изложенные в Хартии ЕС об основных правах от 7 декабря 2000 г., адаптированной 12 декабря 2007 г., устанавливая, что Хартия имеет такую же юридическую силу, как и учредительные договоры ЕС (п. 1 ст. 6 Лиссабонского договора о ЕС).