Гражданская служба федеральной исполнительной власти

Среди центрально-федеральных подсистем гражданской службы особую значимость по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом. По численности он составляет 62% всего количества федеральных гражданских служащих (табл. 8).

Таблица 8. Состав кадров федеральной государственной гражданской службы по полу, категориям и группам должностей исполнительной власти на 1 октября 2011 г.

Во-вторых, федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет наиболее сложную структуру. В нее входит Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, аппараты 21 министерства. При этом 8 глав федеральных служб и агентств подчинены Президенту РФ, а 12 - Правительству РФ. Всего в структуре федеральной исполнительной власти насчитывается порядка 80 различных структур.

В-третьих, это единственная ветвь федеральной гражданской службы, в которой просматривается субординационный характер. Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Президента. Затем подчиняющаяся ей гражданская служба Правительства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств, которые частично подчиняются государственной службе Президента и частично гражданской службе правительства. При этом федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных органов управления различных министерств и ведомств. Стало быть, между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы действует хотя и весьма ограниченная, в чем-то несовершенная, но властная вертикаль.

Анализ деятельности федеральных структур исполнительной власти свидетельствует, что здесь сложились в основном не вполне рациональные и недостаточно стабильные гражданские службы. Дело в том, что в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, которые обычно довольно часто меняются. Со сменой первых руководителей, как правило, меняются их заместители. Последние, в свою очередь, сменяют руководителей курируемых ими подразделений. А новые руководители подразделений "обновляют" состав своих подчиненных. Подобные, достаточно массовые "обновления", конечно, негативно сказывались на профессионализме и компетентности гражданских служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств.

Президентский указ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", приведший к реорганизации федеральных органов управления, показал, что решение проблемы возможно только за счет повышения правовой и административной стабильности гражданских служб федеральных структур. Если попытаться опереться на зарубежный и некоторый отечественный опыт, то во всех федеральных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должности постоянных руководителей аппаратов. Наделить их статусом высших должностей гражданской службы, замещаемых па постоянной основе. И главное - сделать замещающих эти должности лиц ответственными за профессионализм и компетентность подчиненных им управленческих аппаратов. При таком порядке министры, руководители ведомств будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться, выполняя свою основную функцию - хранителей и поборников управленческой эффективности гражданских служб соответствующих министерств и ведомств.

Каковы функции федеральной гражданской службы? В анализируемом Указе в п. 2 выделяется четыре таких функций: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.

Под принятием нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под контролем и надзором понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под управлением государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под оказанием государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительно общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Система федеральной гражданской службы исполнительной власти находится пока в процессе становления. Она создана лишь в основном. Здесь все еще идут поиски наиболее рациона, и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов. Однако недостаточная системность федеральной гражданской службы весьма отрицательно сказывается па ее результатах, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата, массовые сокращения работников, порождает у значительной части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать в полную силу и творчески.

Таким образом, наиболее уязвимым местом гражданской службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы являются разобщенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм. И сделать это можно главным образом за счет создания федерального государственного органа но управлению гражданской службой.