Государственный механизм

На развитие государственного механизма повлияло преимущественно два момента. Первый: уже в середине 60-х гг. возникла тенденция к отказу от тех нововведений в государственном управлении, которые были проведены в жизнь незадолго до этого. Хрущевские преобразования были пересмотрены, и государственный механизм вернулся в основном к тому, что было десятилетие назад. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые, довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза и республик.

Заметные преобразования в государственном механизме происходят преимущественно в начале рассматриваемого периода, а в 70-х гг. в государственном строительстве наступает затишье. Итальянский историк Дж. Боффа отрицает наличие застоя в советской экономике, хотя и признает ее отставание от американской и, по некоторым показателям, от западноевропейской, подчеркивая в то же время ее стабильность и перспективность. С ним можно согласиться. Что же касается развития государства, то здесь определенная консервативность бесспорна.

Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н.С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого (с 1966 г. - Генерального) секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы. Лозунг Л.И. Брежнева (конечно, не произнесенный, но проводимый на практике) - "Сам живи и давай жить другим" - вполне пришелся по вкусу его окружению. Поэтому даже когда Брежнев в силу возраста и болезней практически лишился возможности руководить государством, его чуть ли не насильно держали на руководящем посту. По тем же соображениям уже позже был избран на пост Генерального секретаря находившийся фактически при смерти К.У. Черненко.

Характерной чертой развития государственного механизма являлось усиление партийного руководства. Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальный и последовательно проводила его в жизнь.

Как помним, впервые руководящая роль партии была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем. В Конституции СССР 1977 г. партии была посвящена отдельная статья (ст. 6), к тому же о партии говорилось в первой главе "Политическая система". Уже это подчеркивало особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявлялась "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций". Далее в статье закреплялись функции и полномочия КПСС в государственном управлении. Среди них такие, как определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР. То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присуши лишь высшим органам государства.

Практически это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например, в постановлении ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся", принятом в 1971 г., осуждались факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами. Наделе же не только принципиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы, обкомы, ЦК КПСС, зная, что без них никакой практический вопрос решен не будет.

Такое усиление роли партии сказалось и на титулатуре должностных лиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. Например, в документах и даже устной речи руководителей государства величали: "Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Брежнев Л.И.", "член Политбюро ЦК КПСС, министр иностранных дел СССР Громыко A.A." и т.п. При этом партийная должность ставилась на первое место, чем подчеркивалось первостепенное значение партии.

Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. В течение некоторого времени это положение сохранялось, однако позже совместили две другие должности - Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено. Правда, хотя пост Председателя Президиума Верховного Совета по Конституции был выше должности Председателя Совмина, но практически, скорее, представительским, чем наделе руководящим.

Думается, что такое новое совмещение вызывалось и государственной необходимостью. Дело в том, что и для нашей страны, и для зарубежья было очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями. Однако возникло некоторое неудобство. Важные дипломатические переговоры, проходившие на высшем уровне, вели со стороны иностранных государств соответствующие государственные должностные лица, а с советской стороны в них приходилось участвовать руководителю партии, т.е. общественной организации. Строго говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Причем все эти встречи проходили на официальном уровне. Избрание Л.И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую некорректность.

Тем не менее это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии. Характерно, что иногда даже постановления ЦК КПСС публиковались в официальных советских изданиях - "Ведомостях Верховного Совета СССР".

Заметные изменения происходили в системе Советов. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после изгнания Н.С. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г.

21 ноября 1964 г. такая реформа была проведена в России. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР краевые и областные (промышленные и сельские) Советы вновь объединились в единые. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам.

В конце 60-х - начале 70-х гг. была издана серия актов о местных Советах разных уровней, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение. Такие акты издавались на уровне и Союза, и союзных республик. Они решали вопросы жизни сельских и поселковых Советов (например, Закон РСФСР от 19 июля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР"2), районных (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г.3) и городских (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г.4) Советов. В это же время Президиум Верховного Совета СССР одобрил примерные положения о местных Советах с тем, чтобы союзные республики приняли на этой основе законы о районных, городских и районных в городах Советах. В соответствии с решением ЦК Совет министров СССР издал постановление "О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся". В 1981 г. было принято постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР о дальнейшем повышении роли Советов в хозяйственном строительстве. Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни населения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в полной мере.

Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., хотя не с таким размахом, как раньше.

Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении. Правда, привлеченный актив теперь в отличие от 20-х гг. не имел прежнего значения. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.

Вопрос о привлеченном активе и вообще о самодеятельных организациях при Советах в теории и на практике стал предметом дискуссии. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались растворения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей. Поэтому усиливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

Расширяется круг постоянных комиссий Советов. До 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей - пять. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы еще по шесть постоянных комиссий. В их числе в 1969 г в Верховном Совете СССР была образована постоянная комиссия по делам молодежи. Комиссии создавались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей, утвержденное Законом СССР от 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права постоянных комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти, в частности, имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также республиканских и местных государственных органов и организаций.

Например, в 1978 г. Планово-бюджетные комиссии и Комиссии по товарам народного потребления Совета Союза и Совета Национальностей изучили работу Министерства легкой промышленности и Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР и вынесли результаты своего обследования на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР, который по этому поводу принял специальное постановление, вскрывшее недостатки в деятельности этих ведомств и указавшее пути их исправления.

Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе депутатов. Так, в 1982 г. было проведено обследование работы Министерства здравоохранения СССР. Результаты его были обсуждены на заседании Президиума Верховного Совета СССР, который вынес по этому вопросу специальное постановление, потребовавшее принять меры к устранению отмеченных недостатков2.

Постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан. В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета.

Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о своих постоянных комиссиях, предусматривавшее, что они являются его вспомогательными органами, образуемыми для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа. Закон определял круг постоянных комиссий.

Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере. Вообще же депутаты не были профессиональными парламентариями. Они избирались как представители всех слоев советского общества и отражали их чаяния и интересы.

Вместе с тем в преамбуле Закона о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР, принятого 20 сентября 1972 г., указывалось, что депутат любого Совета призван "претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа"2. Заметим, что политика партии упоминается прежде интересов народа. Конечно, Закон исходил из доктрины о том, что интересы партии и народа нераздельны.

Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства. В середине 70-х гг. одновременно работало более 2 млн депутатов Советов разных уровней. Правда, многолюдность Советов, в некоторых случаях явно неразумная, приводила к определенным затруднениям в их деятельности. Даже собрать такой Совет было не просто, а работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было тем более затруднительно.

Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов. Именно на стадии подготовки проектов обеспечивался профессионализм. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками. Правда, порой делались и существенные поправки. Так случилось, например, при принятии Основ законодательства о браке и семье, когда прямо на сессии Верховного Совета СССР было внесено предложение, расширившее возможности установления отцовства внебрачных детей и взыскивания алиментов с таких отцов.

Оживленным было обсуждение и проекта Конституции Союза на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва в октябре 1977 г., в результате чего в проект были внесены поправки.

Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалованья он не получал, не имел и многолюдного аппарата. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР частично изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных комиссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные. В 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году) в размере 15 руб., причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси.

Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они отчитывались в своих округах, вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, которое, в частности, обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы.

Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. "Трудящиеся" - более узкое понятие, чем "народ". Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. Понятие же "народ" включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Для Верховного Совета СССР он увеличилось с четырех до пяти лет, а местных Советов - с двух до двух с половиной лет. Был снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик - с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР - по 750 человек.

Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик1. Теперь они стали посылать в Совет Национальностей по 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была увеличена до 350 тыс. человек2, а в 1983 г. - до 360 тыс.

Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными Советами. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями, в том числе и местными Советами. Например, только в 1983 г. было принято несколько постановлений по подобным проблемам", о работе Советов народных депутатов Башкирской АССР среди населения по месту жительства, о работе Советов народных депутатов Азербайджанской ССР по выполнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении рационального использования трудовых ресурсов, о работе Советов народных депутатов Белорусской ССР по реализации Продовольственной программы, о работе Советов народных депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства1. Иными словами, Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.

Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью. От территориального управления здесь перешли вновь к системе отраслевых ведомств. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь министерствами, государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.

Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов. Однако видеть в этом "завершение процесса воссоздания централизованной экономической структуры" вряд ли можно. Такая централизация была возрождена лишь с полной ликвидацией совнархозов и восстановлением системы отраслевых ведомств.

Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и реорганизовывались. Так, в 1967 г. было образовано общесоюзное Министерство медицинской промышленности СССР, в 1968 г. Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР было разделено на два, в 1972 г. Комитет по кинематографии при Совете Министров СССР был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет Совета Министров СССР по кинематографии и т.д. Теперь преобразования ведомств не носили такого массового и постоянного характера, как это было в предыдущие годы. Закон о Совете Министров СССР 1978 г. зафиксировал наличие 80 министерств и государственных комитетов, подчиненных Совету Министров СССР, а также некоторого числа иных ведомств и органов.

Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области управления промышленностью. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной заработной платы не привел к соразмерному повышению уровня производства. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер. Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.

Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством. На это был нацелен Закон "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями", принятый Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г. Он предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

Закон касался не только предприятий, но и учреждений и организаций, однако здесь он имел меньшее значение. Наряду с предприятиями и учреждениями он относился к совхозам и колхозам', завершая мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством, начатые в 60-х гг.

Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены. Еще в марте 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление "О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством", по существу, восстанавливавшее те функции Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции Министерства сельского хозяйства Н.С. Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяйстве. Само Министерство сельского хозяйства СССР было выселено из Москвы в санаторий "Михайловское", расположенный в полусотне километров от города. Там создали учебное хозяйство, построили поселок для чиновников. Предполагалось, что работники Министерства будут заниматься не бумажками, а непосредственно пробовать свои силы в сельскохозяйственном производстве. Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в Москву. Этот эксперимент, судя по всему, не улучшил управления сельским хозяйством. Теперь Министерство вернули на прежнее место и его сотрудники занялись обычными административными делами.

Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специальные структурные подразделения.

На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в районные производственные управления сельского хозяйства.

В 1966 г. был упразднен союзный Комитет по сельскому хозяйству. Вместе с тем не обошлось и без создания новых органов. В 1969 г. был образован союзный Совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях, областях и районах. В 1982 г. возникли новые органы управления агропромышленным комплексом в районах, областях, республиках.

Как уже отмечалось, определенную реорганизацию провели и в правоохранительных органах. Она имела целью восстановление централизованного управления. В 1966 г. было вновь создано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР2, которому подчинялись аналогичные республиканские министерства. Позже все они были вновь переименованы в министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД, поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторые другие важные функции, например пожарная охрана.

Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" предусмотрел двойное подчинение органов милиции, как по вертикали - соответствующему министерству, так и по горизонтали - местным Советам. В нем также подчеркивалась необходимость связи милиции с общественностью, в том числе с такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность дружин регламентировалась на основе накопившегося опыта. Это было сделано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка", предусматривавшим широкий круг их функций, вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, и предоставлявшим народным дружинам определенные права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы милиции.

Дружины при всем их несовершенстве себя оправдали. Конечно, дружинники, вооруженные только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако само их присутствие на улицах, в общественных местах оказывало определенное воздействие на хулиганствующие элементы, заставляло помнить всякого рода неустойчивых лиц о том, что за противоправные деяния можно понести ответственность.

В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищеские суды. Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. предусматривало создание при исполкомах районных Советов общественных советов по работе товарищеских судов. Вводился институт обжалования решений этих судов в исполкомы местных Советов или в фабзавкомы. В соответствии с постановлением считалось необходимым морально и материально поощрять активных членов товарищеских судов. Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским судам.

Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу населения, ибо касался только рецидивистов и преступников, отбывших наказание за совершение тяжких преступлений.

Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В 60-х гг. ее рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6%2. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался примерно прежним. Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.

Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и принятия мер борьбы с сокрытием преступлений от регистрации. Дело в том, что органы милиции, да и прокуратуры в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы. Даже по официальной статистике возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой.

Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам, к середине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200 осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но это были лишь единичные случаи.

Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими, как привлечение их к ответственности по неполитическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали принудительному лечению. Использовалась и такая мера, как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку.

Вместе с тем в определенной мере была усовершенствована паспортная система. В 1974 г. на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не было. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения прописки. Это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой Конституцией. Паспортный контроль и прописка по-прежнему находились в компетенции милиции.

Принятие Конституции СССР 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства и о правоохранительных органах. В 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза, исходивший из традиционных для советской судебной системы принципов. Верховный Суд выполнял функции высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные судами союзных республик.

Одновременно были приняты новые законы о прокуратуре2, об адвокатуре3, отражавшие традиционные подходы.

Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый Закон о государственном нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов. Последний предусматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, - исполнительными комитетами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся. Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее законодатель, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности.

Подверглись реорганизации и контрольные органы. Партийно-государственный контроль был снова преобразован. С 1965 г. органы народного контроля стали уже сугубо государственными5, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял, например. Московский комитет партии в 1969 г.

На основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля СССР, комитеты союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты, группы народного контроля при поселковых, сельских Советах, комитеты, группы и посты на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного контроля, закрепив его конституционное положение и отнеся KHK к числу органов, образуемых Верховным Советом СССР.

Эта же идея была отражена в Законе о народном контроле, принятом Верховным Советом Союза в 1979 г., подчеркивавшем связь органов народного контроля с общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контролеры использовались при массовых ревизиях и отдельных проверках. Закон возлагал на органы народного контроля проверку исполнения советских законов и решений правительства, а прежде всего - партийных директив.

Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке комплектования их личного состава. В 1967 г. новый Закон о всеобщей воинской обязанности сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин. Для лиц с высшим образованием предусмотрели вообще укороченные сроки военной службы.

В 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное - призываться в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы. Это вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в армии насчитывалось до 10% женщин, из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы, сколько умения и специальных знаний. Наличие женщин в войсках также облагораживало армию, заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офицеров.

Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов профессиональности и воинской обязанности, т.е.

для офицеров служба была профессией, а рядовой, сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас. Однако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким образом своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их поощрения в 1971 г. ввели специальные звания: прапорщиков и мичманов. Прапорщики и мичманы не становились офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым рядом офицерских преимуществ в материальном обеспечении. Это тоже было шагом к профессионализации Вооруженных Сил.

Советское государство данного периода в науке и пропаганде называли общенародным. В определенном смысле это имело под собой основание. Как уже упоминалось, еще Конституция СССР 1936 г. сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. лишала избирательных прав только лиц, признанных умалишенными (ст. 96). Этот же принцип был закреплен в Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1978 г. (ст. 2)1. Реально в выборах участвовало почти 100% избирателей, и депутаты во все Советы избирались также подавляющим большинством голосов. Формально любой гражданин мог быть избран в любой Совет. Однако на практике дело обстояло несколько иначе.

Важнейшую и порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество, процесс превращения которого в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг., теперь завершился.

В свое время, вскоре после Октября, В.И. Ленин высказал идею о том, что при социализме государственное управление должно осуществляться рабочими в свободное от производства время, что исключало сам институт чиновничества. Н.И. Бухарин в развитие этой мысли полагал, что главным препятствием к претворению ее в жизнь является малокультурность тогдашнего рабочего класса2. Прошли десятилетия, в стране победила культурная революция, рабочие, как и подавляющее большинство населения, получили по крайней мере среднее образование, некоторые рабочие специальности требовали среднетехнического, а в ряде случаев - и высшего образования. Казалось бы, наступил тот самый момент, когда можно отказаться от штатного чиновничества и перейти на государственное управление без отрыва от производства. Однако этому препятствовали, по крайней мере, два основных фактора. Во-первых, с развитием государства управление им становилось все более сложным, требующим специальных знаний и умения, т.е. специальной профессиональной подготовки. Управленческий труд стал профессией. Во-вторых, рабочий класс, как, впрочем, и крестьянство, а также интеллигенция, в основной своей массе не рвались к управленческой работе. Правда, элементы совмещения производства и управления имели место, и это широко практиковалось. Достаточно сказать, что в Советах всех уровней депутаты работали без отрыва от производства. Кроме того, уже с предшествующего периода развивался процесс привлечения трудящихся к государственной деятельности в разных формах, как уже отмечалось, пытались даже передать определенные функции государственных органов общественным организациям. Однако все это не исключало использования в государственном аппарате все возрастающих масс чиновничества.

Если при Сталине чиновничеству не позволяли особенно расти, да и при Хрущеве проходили сокращения аппарата, хотя и не очень успешные, то в брежневские времена такая политика уже не проводилась. Приход Л.И. Брежнева к власти не повлек за собой традиционного сокращения кадров, прикрывающего обычно смену персонала в угоду новому правителю. И в течение почти двух десятилетий никаких массовых сокращений не проводилось. Наоборот, аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Однако важнее другое: советское чиновничество постепенно превращалось в определенную касту, привилегированную и потому достаточно замкнутую.

Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и средние слои чиновничества резко отличались от основной массы чиновного низа, тем не менее у тех и у других были общие социальные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не относились к числу особо высокооплачиваемых людей, больше того, номинальная заработная плата у него была на среднем уровне, не превышая порой заработной платы в промышленности, в науке, в других сферах. Однако важнее были льготы и привилегии, которые вполне компенсировали сравнительно невысокий уровень жалованья. Хорошие квартиры, государственные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая система здравоохранения и курортов - все это создавало условия для того, чтобы чиновничество могло жить прилично. Следует отметить, что даже верхние слои партийно-государственных работников не утопали в роскоши, скорее, можно говорить просто о комфорте. У них имелось все необходимое для работы и жизни, и особых излишеств не было. Однако этот уровень заметно отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и раздражение в широких народных массах, жаждущих традиционного равенства.

Кастовость партийно-государственного чиновничества сказывалась на усложнении путей проникновения в высшие слои, обособлении от основной массы народа. Прежде всего стало труднее дорастать до более или менее серьезных постов, поскольку особого движения кадров не было; высшие слои старели, но продолжали работать и после достижения пенсионного возраста, не оставляя, не открывая вакансий для молодых и достойных повышения. Те же, кто занимал те или иные посты, цепко держались за них и оберегали от экспансии новых кадров.

В связи с этим большую роль сыграла незаметная реформа выборов партийных органов. Дело в том, что для руководящих лиц партии всегда проблемой оставались выборы. Они проходили регулярно, в высшие органы партии - раз в пять лет, а в местные - значительно чаще. И выборные, но штатные партийные работники были очень заинтересованы в том, чтобы сохранить должность за собой. А как ни говори, их судьба оставалась в руках партийных избирателей на собраниях, конференциях, съездах партии. Если в Советы удавалось проводить депутатов, по существу, безальтернативно, то в партийных органах это было сложнее сделать, обычно парткомы и вышестоящие коллегиальные партийные органы избирались достаточно демократично, и уберечь их от проникновения нежелательных людей было весьма трудно, еще труднее было удержаться у власти при частых перевыборах.

До 60-х гг. приходилось идти на ухищрения, чтобы в списке для голосования значилось ровно столько лиц, сколько требовалось для укомплектования соответствующего органа. Стоило оказаться хотя бы одному лишнему кандидату, как возникал риск, что именно первые лица района, области, республики не пройдут в соответствующие комитеты, а значит, не станут секретарями обкомов, райкомов, ЦК. Правда, усилиями организаторов конференции или съезда обычно удавалось добиться безальтернативности выборов, но это становилось все труднее. С либерализацией, начавшейся при Хрущеве, связаны некоторые демократические веяния, что при выборах партийных органов допускало возможность не тех результатов, которые ожидались.

Поэтому и была проведена реформа порядка выборов партийных органов, а именно: теперь требовалось избрание не лучших, т.е. не тех, кто получил больше голосов, а лишь тех, кто получил их больше половины. При этом если в списке избранных оказывалось больше лиц, чем первоначально было определено для состава партийного комитета, то принималось решение просто о расширении данного партийного органа. Был, правда, другой вариант: можно было провести переголосовку, однако она отдавалась на усмотрение собрания, которое обычно не шло по этому пути.

Такой порядок выборов обеспечивал гарантированное избрание первых лиц в любом парткоме. Ибо нужно было очень "прославиться", чтобы против тебя проголосовало больше половины организации. Труднее стало и выпасть из партийной номенклатуры. Если прежде кадры чиновников все время прореживались сталинскими репрессиями, а при Хрущеве - реформами, то при нынешнем затишье чиновники на своих местах оставались достаточно долго. И нужно было совершить какое-нибудь тяжкое преступление, чтобы выпасть из этой чиновничьей касты. Более же мелкие прегрешения обычно замазывались в своем кругу, и дело чаще всего ограничивалось служебным понижением или другой не столь болезненной карой. Таким образом, партийно-советское чиновничество продолжало жить достаточно спокойно и сытно. Тем не менее одно обстоятельство всегда беспокоило - непрочность своего положения. Дело в том, что все или почти все льготы и привилегии существовали до тех пор, пока чиновник занимал пост, но стоило почему-либо его потерять, как номенклатурщик оставался ни с чем.

В советском партийно-государственном чиновничестве возникли настроения, сходные с теми, которые существовали в помещичьих кругах XVI-XVII вв. То есть чиновничество стремилось к большей прочности своих позиций. Добиться этого в рамках существующего строя было невозможно, надо было изменить общественные отношения. Создать прочность положения того или иного лица могла только частная собственность. Только избавившись от государственной опеки, поделив государственную собственность между собой, чиновники могли рассчитывать на независимость, свободу, на то, что у них будут развязаны руки.

К этому они стали активно стремиться с начала 80-х гг. Какое-то время шел подспудный процесс, а потом к середине 80-х гг. произошло крушение социалистического общества. Конечно, не только чиновники "свалили" социализм, но они были одной из ведущих сил этого процесса. Много лет спустя М.С. Горбачев, выступая перед заграничной аудиторией, признался, что, вступив в КПСС и добиваясь продвижения на все более высокие руководящие посты, он ставил целью изнутри разрушить и партию, и весь советский строй. Идеологически его поддерживала и даже направляла жена - Р. Горбачева, а ближайших соратников он нашел в лице А.Н. Яковлева и Э.А. Шеварднадзе.