Лекция 10. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В ЕВРОПЕ И НОВОМ СВЕТЕ В XVII–XIX ВВ.

Наиболее интересные формы помощи в XVII в. начинают формироваться в Англии, когда королева Елизавета (годы правления: 1558–1603) ввела закон о превращении милостыни в подоходный налог в пользу бедных, основанный на оценке недвижимого имущества, находящегося в приходе, и "растяжимый до пределов удовлетворения всех нужд на призрение местных бедных". Мировые судьи должны были назначать ежегодно для каждого прихода от двух до четырех зажиточных людей в качестве надзирателей (инспекторов) за бедными. К ним присоединялись церковные старосты. Этим лицам вменялось в обязанность еженедельно или в иные сроки взимать с каждого жителя, священника, викария или обладателя (occupier) в приходе земли, или дома, или десятины, угольной копи, или продажного леса такую сумму, которую они считают достаточной для следующих трех целей:

– отдавать в учение детей таких родителей, которые сами не в состоянии кормить и содержать их;

– сажать за работу (.setting to work) всякого рода людей, женатых или холостых, не имеющих средств содержать себя, ни занятий, ни промысла, чтобы прокормиться, для чего должен быть приготовлен достаточный запас льна, пеньки, шерсти, проволоки, железа и пр.;

– оказывать необходимую помощь калекам, немощным, престарелым, слепым и прочим бедным, неспособным к работе. Кроме того, надзирателям предоставлялось право с согласия помещика устраивать на пустошах работные дома и сажать туда неспособных к работе; право собирать налоги в пользу бедных с наложением ареста на имущество недоимщиков, а в случае нужды – заключать в тюрьму по распоряжению мировых судей. Был предусмотрен один раз в месяц отчет о проделанной работе.

В том случае, если приход оказывался слишком бедным для исполнения всех возложенных на него обязанностей, мировым судьям предоставлялось право привлекать к участию в его расходах другие приходы той же сотни или того же графства.

В Англии в 1697 г. был устроен в Бристоле work hous – особый дом для предоставления работы. Опыт сочли удачным. Такая форма помощи была закреплена законом 1723 г. Согласно ему приходы совместно с другими должны были утверждать, покупать или нанимать работные дома. Сюда поступали по желанию действительно нуждающиеся. В итоге государство имело значительное сокращение трат на бедных: в 1698 г. – 819 000 фунтов стерлингов, в 1750 г. – 619 000.

В XVIII в. выходит Джилбертов закон, уничтоживший работные дома. Последние были обращены в богадельни, в приюты для людей престарелых, для вдов и матерей незаконных детей, для сирот и беспризорных детей; по отношению к способным к работе бедным закон 1782 г. предписывал попечителям не сажать их в работные дома, а приискивать им занятие для их жилищ и из средств попечительства добавлять к их заработку сколько было нужно для содержания их и их семейств.

Закон 1796 г. установил для трудолюбивых людей пособие на дому в случае болезни или нужды.

Законы 1834 и 1894 гг. создали приходские советы. В них предусматривались следующие положения: единицей призрения сделался территориальный участок (union) – как следствие группировки приходов для решения проблем; юнион как укрупнение нескольких округов (для решения таких крупных проблем, как устройство ночлежек или бесплатных школ); юнион как группа приходов, как участок, вытеснил приход из области призрения.

Закон 1834 г. предоставил в распоряжение участка (юниона) общую кассу, в которую каждый приход должен был вносить свою часть сообразно со средним итогом своих расходов за предшествующие три года. Из общей кассы опла

чивались расходы на ОГЛАВЛЕНИЕ работного дома; с 1844 г. на эту кассу был отнесен расход на школы для бедных детей из других местностей, которых нельзя было выслать на родину, и на найденышей. Наконец, на эту кассу был отнесен весь расход по призрению, и приходы были обязаны вносить в общую кассу свою долю по новому распределению, а именно – сообразно с ценою подлежащих налогу имуществ. Роль прихода ограничивалась избранием одного или нескольких представителей в участковом попечительстве и местных сборщиков налога в пользу бедных. Таким образом, первоначальный налог в пользу бедных (poor rate) служил в Англии источником для расходов по больничному, санитарному и школьному делу, по полицейскому управлению и даже по дорожной части.

В личный состав органа, заведовавшего единицей призрения, входили в качестве оценщиков и сборщиков налога в пользу бедных надзиратели, их должность была бесплатной. При них состояли помощники (Assistant Overseers and Collectors), получающие жалованье.

Заведовали призрением бедных комитеты, или советы, попечителей (Board of Guardians), избираемые плательщиками налога. Их помощники клерки, или секретари для письмоводства, и приставы призрения (reliving officers) принимали заявления нуждающихся, наводили о них справки и докладывали о них совету попечителей, который решал вопрос о способе и размере помощи.

В состав попечительского совета с 1875 г. могли избираться женщины.

В 1834 г. была создана избираемая сроком па пять лет комиссия из трех человек (poor law Board) для руководства призрением. В 1871 г. с ней слилась санитарная часть и образовалась новая управленческая структура – Ведомство местного управления (Lokal Goverment Board), как бы второе управление министерства внутренних дел. Во главе его встал особый совет, который не собирался. Всеми делами заведовал председатель, состоявший членом кабинета и поэтому всегда назначаемый из членов парламента. Председатель имел двух секретарей. Один из них был постоянный, другой назначался из членов парламента.

За делом призрения наблюдали 17 инспекторов, 37 аудиторов, т.е. контролеров счетной части.

С 1834 г. опять был восстановлен принцип пособия посредством помещения в работный дом. Работный дом снова сделался средством удостоверения (Wor house test) безвыходной нужды и, так сказать, первичной формой пособия. "Работный дом есть общее, сборное место всех нуждающихся; туда направляется не только рабочий без дела или с недостаточным заработком, но и семья его; гуда принимаются и неспособные к делу старики и малолетние дети. Руководители английского призрения не желают, чтобы обитателям работного дома жилось лучше или легче, чем обремененному трудом чернорабочему, и намеренно добиваются того результата, чтобы люди, способные жить своим трудом на воле, чуждались работного дома, как тюрьмы", пишет В. И. Герье.

Призрение практиковалось открытое и закрытое. Общее число призреваемых в Англии на 1 января 1894 г. – 821 921, из которых 221 551 призревались в заведениях, 600 229 - на воле. Расход на призрение в 1894 г. составил 9 673 505 фунтов стерлингов, или на деньги дореволюционной России – 87 млн руб.

Помощь на воле оказывалась в таком размере, чтобы только не умереть с голоду. Но и при этом в год наблюдалось около 46 случаев смерти от голода. Так что частным благотворителям, считает Герье, было где развернуться.

Частная благотворительность расходовала 50 млн руб. Для руководства ею существовало особое общество – Chanty Organisation Soceity, имеющее свои отделения (попечительства) во всех городах.

XVII в. – расцвет французской монархии – был эпохой учреждения благотворительных заведений по самым разнообразным направлениям. В этот период создаются следующие учреждения:

1612 г. – дом милосердия для нищих;

1623 г. – госпиталь сострадания;

1637 г. – приют для неизлечимых;

1650 г. – приют для выздоравливающих;

1656 г. – центральный приют в Париже.

Людовик XIV, соединив их в единую систему, образовал работный дом. В учреждении были 52 мастера, чтобы руководить работами.

Был провозглашен запрет на нищенство и попрошайничество. Подача милостыни каралась пеней в 4 ливра. Домовладельцы, дававшие приют бродягам, подвергались пеням в 100 ливров за один раз и с каждым разом выше, а нищие неисправимые – отправлению на галеры.

В 1662 г. в качестве превентивной меры против голода 1661 г. во всех городах и слободах приступили к устройству работных домов.

В 1671 г. было начато строительство Инвалидного дома, где призревалось 2 тыс. солдат. В XVIII в. число призреваемых возросло до 4000.

1768 г. характеризуется устройством работных домов, в которых не всегда хватало работы. К 1770 г. их количество выросло до 33. В них содержалось 90 000 нуждающихся. О качестве содержания призреваемых говорит такой показатель, как смертность: за 22 года из 230 000 заключенных в работные дома умерло 116 000.

Из-за скученности в больницах Уставом разрешалось класть на одну кровать четырех больных. Действительное число доходило до 12 на одну койку. Смертность в Божьем Доме – главной парижской больнице – равнялась 37%.

В 2185 закрытых общественных учреждениях призревалось 105 000 человек, в том числе:

– больных – 25 000;

– престарелых и немощных – 40 000;

– найденышей – 40 000.

Бернаден де Сен-Пьер выступал против Инвалидного дома, требуя выдачи пенсий ветеранам. Против существования этого благотворительного заведения высказывались также Дюпон де Немур, аббат Рекалди. Еще более радикальными были воззрения якобинцев, которые "изгоняли" из общественного призрения принцип благотворительности. Слово "милостыня", по их мнению, должно быть вычеркнуто из республиканского словаря. Нуждающийся, обращаясь за пособием, не просит уделить ему часть чужого избытка, а требует назад своего, считали якобинцы.

В западных структурах общественное призрение издавна являлось предметом неоднократных и общих законодательных мер; забота о призрении была возложена на местные учреждения и власти; участие правительственных учреждений в общественном призрении (помимо законодательства) ограничивалось административным наблюдением за деятельностью местных органов.

В XIX в. государство все более начинает вмешиваться в вопросы организации социальной помощи населению. Впервые оно вмешивается в область общественного призрения для противодействия голодным людям. Главный мотив – желание обеспечить безопасность и предотвратить преступления.

Из полицейски-административного мотива – охранение безопасности и нравственности – вытекают обязанности государства:

– регулировать законодательным путем дело подаяния милостыни и оказания помощи;

в тех случаях, когда частная, церковная или иная благотворительность недостаточны для устранения опасности, грозящей обществу от бездомных и голодающих людей, принимать меры к удовлетворению необходимейших потребностей лиц, во всем нуждающихся.

В конце XIX в. три формы помощи бедным отчетливо обрисовываются во всех европейских государствах: милостыня, богадельня, попечительство о бедных. Эти формы сменяли одна другую, более простая уступала место более сложной и зрелой. Но каждая из них заключает в себе нечто самобытное и вечное, в настоящее время все они проявляются одновременно.

Милостыня эмотивна и имеет единовременный характер.

Богадельня как благотворительное учреждение представляет собой пролонгированную форму коллективной деятельности людей. Богадельня предназначена не для случайных просителей, а в первую очередь – стариков, сирот. Ее назначение – оказать им не случайную помощь, а прочно обеспечить их судьбу.

Попечительство о бедных представляет собой организованную милостыню и подвижную богадельню. Попечительство само идет навстречу нуждающимся, оно разыскивает их, ведет им списки, распределяет их по разрядам и по степени нужды и старается помочь всем по свойству их потребности и по размерам своих свойств. При таких условиях деятельность Попечительства принимает более широкие и сложные формы, чем прежняя благотворительность. В отличие от милостыни, оно помогает не только одиноким и беспризорным ценою вступления в закрытые заведения с однообразной жизнью и строгой дисциплиной, но и помогает также на дому, не нарушая семейной связи. Мало того, оно имеет возможность оказывать помощь не только тогда, когда уже наступила нищета, а предохранить от разорения, поддержать человека или семью, пораженных недугом или невзгодою, выручить их в беде, содержать во время болезни, доставить заработок, снабдить всем необходимым, чтобы возобновить самостоятельную жизнь.