Государственные органы и органы местного самоуправления как субъекты налогового права

Субъектами налогового нрава Российской Федерации являются государственные органы и органы местного самоуправления. Особенность государственных органов заключается прежде всего в том, что для осуществления функций государства они располагают такими средствами и возможностями, которые не имеет никакая другая организация. Эти средства обычно в юридической литературе обозначаются терминами "властная сила", "властное полномочие" и т.п. Властное полномочие представляет собой особую форму организующей деятельности государства, одну из многообразных форм этой деятельности. Властное полномочие самого государства фактически складывается из ряда неразрывно связанных между собой элементов, среди которых наиболее важное значение имеют, безусловно, следующие: а) издание государством велений – правовых актов, обязательных для всех граждан и их организаций; б) защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы государства; в) обеспечение выполнения велений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения; г) финансовое обеспечение выполнения государственных велений^[1].

Именно наличие властного полномочия дает возможность государственному органу выступать от лица государства. Каждая группа государственных органов, в том числе и органов, участвующих в налоговых отношениях, осуществляет властные полномочия в характерных для нее юридических формах. Особенность властных полномочий государственных органов, являющихся субъектами налогового права, состоит в том, что данные полномочия сопряжены с ограничением в рамках закона прежде всего имущественных нрав граждан и их организаций. Это наглядно проявляется при реализации таких полномочий налоговых органов, как наложение ареста на имущество налогоплательщика, взыскание недоимки по налогам и пени в порядке, установленном НК РФ.

В зависимости от выбираемого критерия органы государственной власти могут быть классифицированы различным образом. В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Участниками налоговых отношений в Российской Федерации могут быть государственные органы, представляющие лишь первые две из названных ветвей власти^[2]. Органы исполнительной власти, в свою очередь, могут быть классифицированы следующим образом:

1) органы, осуществляющие руководство и координацию на определенном уровне управления, иными словами, – органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, главы исполнительной власти и правительств субъектов РФ);

2) органы межотраслевой координации (Минфин России);

3) органы, выполняющие специальные функции, как то: контрольные, надзорные (например, таможенные и налоговые органы).

В налоговых отношениях весьма велика роль контрольных органов, хотя, конечно, органы общей компетенции также являются непременными участниками названных отношений. Таким образом, важнейшим моментом, на котором следует делать акцент при характеристике государственных органов как субъектов налогового права, является контрольный характер их полномочий. В налоговых отношениях наличие прав у уполномоченного субъекта власти не предполагает непосредственного оперативного руководства деятельностью граждан или организаций. Как уже отмечалось, когда в налоговом праве речь идет о подчинении, имеется, как правило, в виду подчинение лишь в каком-либо специальном отношении.

Основными государственными органами, участвующими в налоговых отношениях, являются налоговые органы. Согласно ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных НК РФ.

В частности, налоговые органы вправе: требовать от налогоплательщика документы, служащие основаниями для исчисления и уплаты налогов; проводить налоговые проверки; осматривать (обследовать) используемые налогоплательщиком для извлечения дохода производственные, складские и торговые помещения и территории; взыскивать недоимки по налогам и сборам, а также взыскивать пени в порядке, установленном НК РФ и реализовывать многие иные права, предусмотренные законодательством о налогах и сборах. Среди обязанностей налоговых органов выделяются обязанность осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, вести в установленном порядке учет организаций и физических лиц, бесплатно информировать (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах.

Несколько обособленное место среди участников налоговых отношений занимают органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу п. 1 ст. 132 Основного Закона органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Высокая степень независимости местного самоуправления, закрепленная Конституцией, различным образом оценивается в юридической науке. В ряде работ ранее высказывалось мнение о том, что отношения, касающиеся местных финансов, не могут быть включены в сферу регулирования финансового права и соответственно права налогового. Однако нет оснований для исключения отношений по аккумулированию денежных фондов местного самоуправления через налоги и сборы из сферы регулирования налогового права.

Согласно п. 1 "и" ст. 72 Конституции установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Кроме того, именно федеральное законодательство (ПК РФ) определяет виды налогов и сборов, взимаемых в РФ, устанавливает основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате любых налогов и сборов, решает иные основные вопросы регулирования налоговых отношений (ст. 1 НК РФ). Пункт 4 ст. 12, ст. 15 НК РФ непосредственно определяют порядок установления местных налогов и закрепляют их перечень. Пункт 6 ст. 12 НК РФ указывает, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги или сборы, не предусмотренные НК РФ. Таким образом, действующее законодательство не позволяет делать выводы о каком-либо обособленном правовом регулировании местного налогообложения.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления подразделяются на выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с Уставами муниципальных образований (ст. 34). В силу гл. 6 данного Закона выборными органами местного самоуправления могут являться, в частности, следующие: 1) представительный орган местного самоуправления (образуется в обязательном порядке, в отдельных поселениях его полномочия может осуществлять непосредственно собрание (сход) граждан); 2) глава муниципального образования и местная администрация; 3) контрольно-счетный орган муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления является наиболее важным и непременным участником налоговых отношений. В случае его отсутствия невозможно установление и введение в действие нормативных правовых актов по местным налогам (например, в части регламентации соответствующих льгот и иных подобных вопросов), а значит, и полноценное функционирование системы налогового регулирования на местном уровне.