Лекция II. Государственные финансы
Управление государственными финансами — это деятельность органов государственной власти по разработке и реализации финансовой политики государства. Многоступенчатый и многогранный процесс управления государственными финансами осуществляют все органы государственной власти, каждый из которых обладает собственными полномочиями (правами и обязанностями), установленными законодательством.
Применительно к системе управления общественными финансами (рис. 3.1.1) субъектом управления являются органы государственной власти. Объект (управляемая система) — это вся совокупность денежных отношений, формирующих государственные финансы. Предметом управления в каждом конкретном случае могут выступать различные аспекты и проявления финансовых отношений, например, налоговые и неналоговые доходы бюджета, межбюджетные отношения и т.п.
Общее руководство в управлении государственными финансами принадлежит высшим органам государственной власти, в составе которых президент страны, высшие органы законодательной и исполнительной власти. Президент издаст указы, регулирующие вопросы управления государственными финансами, на него также возложены полномочия за представление бюджетного послания высшему законодательном органу — Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором определяется бюджетная политика.
Федеральное собрание Российской Федерации, представленное двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации, рассматривает и утверждает федеральные законы, касающиеся финансовых вопросов, например, законы о налогах и сборах. Кроме того, оно осуществляет следующие полномочия: рассматривает и утверждает законы о федеральном бюджете и отчеты о его исполнении; формирует и определяет правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением федерального бюджета. Такой статус имеет Счетная палата России — высший орган внешнего финансового контроля в России, также она проводит широкую экспертную деятельность (см. параграф 10.2).
Рис. 3.1.1. Система управления государственными финансами
Правительство РФ, как высший орган исполнительный власти в стране, имеет следующие полномочия:
• обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• разрабатывает и представляет Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
• представляет Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета;
• разрабатывает и реализует налоговую политику;
• принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
• осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль;
• руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
• разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
В настоящее время в свете внедрения программно-целевых принципов планирования бюджетных расходов можно говорить о сближении содержания управления общественными финансами и государственного финансового менеджмента как процессов управляющего воздействия: они нацелены на эффективность, целесообразность, результативность, повышение качества предоставляемых услуг и др. Государственный финансовый менеджмент — особый вид деятельности государственных органов, направленный на консолидацию в бюджетной системе страны достаточных для выполнения целей и задач государства денежных средств, а также справедливое распределение и своевременное доведение этих средств до соответствующих получателей1. Государственный финансовый менеджмент подразделяется на внешний и внутренний. Внешний финансовый менеджмент является полномочием специальных государственных органов, таких как Счетная палата РФ, Минфин России, ФНС России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство и др.
Внутренний финансовый менеджмент свойственен практически всем государственным органам. Он заключается в организации и осуществлении деятельности по финансовому обеспечению функционирования этих органов (определение потребности в бюджетных средствах, оплата труда сотрудников и обеспечение функционирования рабочих мест, а также учета, отчетности и финансового контроля).
Особую роль в процессе управления государственными финансами играет Министерство финансов Российской Федерации (далее — Минфин России). Учрежденный в 1802 г. манифестом царя Александра I, Минфин России уже более 200 лет находится во главе управления государственными финансами. День основания Минфина России — 8 сентября, с 2011 г., согласно указу президента России, стал официальным праздником — Днем финансиста. В этот праздник в России проводят различные мероприятия, направленные на повышение финансовой грамотности населения.
В настоящее время Минфин России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, и другие функции.
Широкий круг полномочий Минфина России установлен в Бюджетном кодексе РФ, а также постановлении Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации". К полномочиям Минфина России относятся:
• составление проекта федерального бюджета;
• составление и представление в Правительство РФ бюджетной отчетности;
• управление средствами суверенных фондов;
• выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;
• разработка нормативных правовых актов (порядков, положений, указаний, форм сведений, стандартов) по финансовым вопросам.
В настоящее время во внутреннюю структуру Минфина России входят следующие подразделения — департаменты:
• бюджетной политики и методологии;
• налоговой и таможенно-тарифной политики;
• международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов;
• финансовой политики;
• межбюджетных отношений;
• регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности;
• бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки;
• долгосрочного финансового планирования и др. Официальный сайт Минфина России.
Это — мощный информационный портал, содержащий, кроме всего прочего, информационно-аналитический раздел, а также многочисленные полезные ссылки.
В целях обеспечения прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества создан Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (budgеt.gov.ru). Единый портал бюджетной системы предоставляет в режиме реального времени необходимую информацию о бюджете и бюджетном процессе в Российской Федерации, а также позволяет всем заинтересованным гражданам принимать участие в управлении бюджетным процессом. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации разработан и создан в рамках выполнения работ по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", в соответствии с Концепцией, одобренной распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р. Правовая регламентация работы портала определена ст. 241.2 Бюджетного кодекса РФ. Студентам настоятельно рекомендуется посетить указанные сайты, а если они решили серьезно заняться финансами, то использование этих сайтов станет для них привычным делом.
Для выполнения правоприменительных функций образованы три подведомственные Минфину России федеральные службы:
1) Федеральное казначейство (Казначейство России) осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
2) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций. Росфиннадзор — это орган внутреннего государственного финансового контроля;
3) Федеральная налоговая служба (ФНС России) осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов.
Главным администратором таможенных платежей является Федеральная таможенная служба России (ФТС России), которая осуществляет непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации.
Эффективным инструментом координации и реализации государственной политики призваны стать государственные программы (см. параграф 3.2). Государственные программы внедряются и в сферу управления финансами. Так, распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р была утверждена государственная программа "Управление государственными финансами". Ответственный исполнитель государственной программы — Минфин России, соисполнитель — Росалкогольрегулирование, участники — ФНС России, Росфиннадзор, Федеральное казначейство.
В состав государственной программы входят девять подпрограмм, а ее целью является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами. Достижение указанной цели и решение задач характеризуется следующими основными целевыми индикаторами (табл. 3.1.1):
Текст государственной программы размещен на Портале государственных программ Российской Федерации в сети Интернет.
Минфин России согласует и координирует финансовую деятельность других федеральных органов исполнительной власти, а также финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. Управление финансами в субъектах РФ и муниципальных образованиях осуществляют соответствующие финансовые органы. Их полномочия: составление проекта соответствующего бюджета; его представление со всеми необходимыми документами и материалами в законодательный (представительный) орган; организация исполнения бюджета; и др.
Банк России — главный орган денежно-кредитного регулирования и денежно-кредитной политики. При этом Минфин России и Банк России — два главных органа денежного регулирования в стране. Роль Банка России значима также в управлении государственными финансами. Так, Банк России обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Таблица 3.1.1. Индикаторы Государственной программы "Управление государственными финансами"
Активную роль в процессе управления государственными финансами имеют иные федеральные органы исполнительной власти, именуемые в бюджетном законодательстве главными администраторами средств федерального бюджета. В последнее время Минфин России уделяет серьезное внимание вопросам повышения качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, для чего ежеквартально проводится соответствующий мониторинг. Он представляет собой анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса. Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента утверждено приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н с учетом изменений и дополнений, внесенных приказом Минфина России от 30.08.2012 № 120н. В процессе мониторинга, который проводит Минфин России, рассчитывается множество показателей качества финансового менеджмента. Итоговые показатели оценки качества финансового менеджмента (выраженные в 100-балльной системе), а также рейтинг главных администраторов средств федерального бюджета представляются в публикуемом на сайте Минфина России Отчете о результатах проведения мониторинга качества финансового менеджмента. Рейтинг также размещается на Едином портале бюджетной системы.
Итак, мы кратко охарактеризовали совокупность органов управления государственными финансами. Масштабность этой структуры ставит во главу угла необходимость налаженного взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса.