Государственные банки развития в мире и России

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый подход к классификации банков, капитал которых полностью или частично находится в собственности государства; не определены критерии отнесения имущества банков к государственной собственности. Нет полной ясности в отношении данного вопроса и в других странах. К примеру, в Мировом банке государственным считают банк, в УК которого минимум 25% принадлежит правительству.

При этом приходится учитывать, что проблема государственных банков и банков с государственным участием в капитале тесно переплетается с двумя другими не менее актуальными проблемами – так называемых банков развития и крупных (системно значимых) банков. Нередко все эти аспекты характеризуют отдельно взятые банки.

Так, банки развития, что называется, по определению являются банками чисто государственными. При этом они нередко относятся к классу крупных банков. С другой стороны – в банковских системах многих стран системно значимыми являются именно (иногда только) банки государственные или принадлежащие в основном государству.

Государственные банки развития, как и центральные банки, можно считать устоявшимся и оправдывающим себя атрибутом современной рыночной экономики и современной организации банковского дела в большинстве стран мира. Мировая практика показывает, что банки развития давно уже являются предпочтительной и эффективной формой участия государства в банковских системах даже рыночно развитых стран.

Цели создания и особенности деятельности банков данной категории хорошо известны и неплохо описаны в литературе. Можно отметить важнейшие их особенности.

У них особый статус и особые цели деятельности (задачи). Учредителями банков развития являются отдельные государства, представленные министерствами и ведомствами, группы государств, а также международные финансовые организации (Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития, Азиатский банк развития, Африканский банк развития, Западно-Африканский банк развития, Межамериканский банк развития, Скандинавский банк развития, Исламский банк развития и др.).

При этом юридический статус банков развития бывает разным: они созданы и в форме государственных корпораций, и государственных (межгосударственных) учреждений, и АО со 100-процентным участием государства^[1].

Тем не менее данные институты не могут быть коммерческими организациями в обычном смысле слова.

На сегодняшний день в мире насчитывают примерно 750 институтов развития (и это преимущественно банки) и свыше 700 банков развития (крупнейшими считаются Немецкий и Китайский банки развития). При создании таких институтов их учредители исходили из понимания того факта, что реализовать некоторые значимые задачи развития на базе чисто рыночных механизмов невозможно.

Целью создания этих банков является социально-экономическое развитие в широком смысле этого понятия, что закрепляется в их уставах. Конкретно – данные банки фокусируются на решении важнейших стратегических задач, таких как развитие рыночной экономики и содействие устойчивому экономическому росту государств-учредителей, расширение их торгово- экономических связей, финансовая поддержка происходящих интеграционных процессов. Еще конкретнее – деятельность институтов развития направлена главным образом на финансирование инвестиционных программ и проектов в приоритетных областях, в том числе предусмотренных в межправительственных и межгосударственных соглашениях учредителей, а в целях полного обеспечения кредитуемых объектов банковскими услугами используется практика совместной работы с коммерческими банками-партнерами.

Создание государственных институтов для предоставления финансовых услуг, как правило, является политическим решением, и органы финансового регулирования могут оказать на него лишь ограниченное влияние. Однако за таким решением обычно стоит осознание такой важной цели государственной политики, как необходимость углубления и расширения финансовых рынков, финансовой системы и соответствующих институтов в той мере, в какой это не обеспечивает сам рынок, допускающий известные провалы, ограничивающие доступ к финансированию, устранение которых невозможно за счет улучшения общей экономической среды, а требует целенаправленного и прямого вмешательства государства. Примерами подобных ситуаций, связанных с провалами финансового рынка, могут быть, в частности: недостаточность залогов у заемщиков; отсутствие данных (кредитных историй); нехватка ликвидности или недостаточное развитие финансовых рынков; недофинансирование финансовой инфраструктуры или финансовая неграмотность населения. Помимо чисто экономических причин, ограничивающих доступ к финансированию, может быть сильное политическое противодействие его расширению, например, со стороны тех, кто опасается за свое доминирующее или монопольное положение. В целях корректировки недостаточности финансирования на рыночных условиях правительство может проводить политику предоставления недостающих финансовых услуг через государственные финансовые институты, которые, следовательно, необходимы для компенсации провалов рынка или в качестве неотложного временного решения.

Особый статус банков развития проявляется и в том, что хотя это и кредитные институты и как таковые должны соблюдать многие важнейшие требования, обычно предъявляемые к кредитным организациям (соблюдение требований к достаточности капитала и уровню ликвидности, поддержание адекватной и сбалансированной структуры активов и пассивов, диверсификация кредитных вложений, соответствие стандартам корпоративного управления, обеспечение надлежащего уровня риск-менеджмента, безопасное размещение собственных и привлеченных средств при заданном уровне доходности, соблюдение известных принципов банковского кредитования, включая целевой характер инвестиционно-кредитных операций и осуществление надлежащего контроля за целевым использованием кредитных ресурсов), они тем не менее в отличие от обычных банков в ряде аспектов руководствуются иными нормами права^[2], преследуют необщие цели и задачи, определяемые исключительно учредителями, придерживаются вытекающих отсюда особых приоритетов кредитно-инвестиционной политики, что влияет, в частности, на выбор тех или иных финансируемых программ и проектов^[3].

Эти обстоятельства в свою очередь предопределяют целый ряд следующих конкретных отличий институтов развития.

1. Структура баланса банка развития заметно отличается от структуры баланса обычного банка. В составе пассивов у банков развития, как правило, превалируют ресурсы, привлеченные путем выпуска публичных долговых инструментов на международном и национальных рынках государств-участников.

2. У банков развития отсутствует такое направление банковской деятельности, как розничный банковский бизнес. Соответственно остатки на клиентских счетах физических лиц не выступают в качестве источника формирования их ресурсной базы.

3. Банки развития по-особому формируют клиентскую политику, продуктовый ряд и организационные структуры. Задача увеличения клиентской базы путем поиска и привлечения на обслуживание клиентов как основополагающее направление активных действий, присущее деятельности большинства коммерческих банков, для банков развития не является определяющей.

В то же время продуктовый ряд банков развития включает в себя кредитные линии коммерческим банкам (например, на цели рефинансирования/фондирования кредитных вложений в ту или иную инвестиционную программу их клиентов или кредитования предприятий малого и среднего бизнеса) и предоставление им субординированных кредитов.

4. Не выступая в качестве прямых конкурентов коммерческих банков и как бы разделяя между собой зоны ответственности, банки развития нередко позиционируют себя в роли своего рода катализаторов, призванных расширять и диверсифицировать частные источники привлекаемого финансирования.

5. Банки развития более требовательно подходят к выбору отрасли кредитования. Они ориентируются в первую очередь на инфраструктурные и другие приоритетные проекты и традиционно исключают из них такие, как, например, производство алкогольной продукции и табачное производство, игорный бизнес и другие, одновременно выдвигая повышенные требования к экологической составляющей финансируемого проекта. Одним из направлений деятельности банков развития в реальном секторе экономики является финансирование инвестиционных проектов, предусматривающих модернизацию и создание современных энергетических, тепловых и водоочистных систем, переработку промышленных и бытовых отходов, а также других объектов жилищно-коммунальной отрасли, характеризующихся высокой капиталоемкостью и длительными сроками окупаемости. Банки развития также могут предоставлять финансирование на развитие муниципального хозяйства.

При этом международный опыт говорит о том, что в развитых рыночных экономиках внутренняя государственная поддержка через институты развития наиболее необходима жилищному сектору, малым и средним и инновационным предприятиям, сельскому хозяйству, экспортерам, малообеспеченной части населения (поддержка микрокредитных организаций), финансовому сектору (включая его инфраструктуру).

6. Находясь по сравнению с большинством коммерческих банков в иной "весовой категории" и обладая изначально более благоприятными стартовыми возможностями с точки зрения капитализации и высоких международных кредитных рейтингов, институты развития как первоклассные заемщики на международном рынке капитала используют возможности более широкого доступа к долгосрочным и дешевым кредитным ресурсам в требующихся объемах.

7. В деятельности банков развития в большей степени, чем у обычных банков, присутствуют принципы социально-экологической ответственности. К примеру, для банка развития при принятии кредитного решения могут иметь существенное, а иногда и определяющее значение такие факторы, как создание в результате реализации проекта дополнительных рабочих мест, развитие депрессивного или узкопрофильного региона и т.д.

8. Государственные финансовые институты могут быть менее прибыльными (рентабельными) по сравнению с частными, поскольку в отличие от последних они реализуют цели общегосударственной или региональной социально-экономической политики, в том числе имеющие сугубо социально- политическое значение, работают в основном с инфраструктурными и прочими долгосрочными проектами, экономический эффект от которых реализуется в других отраслях экономики, наряду с иными операциями предоставляют финансирование менее кредитоспособным или менее прибыльным заемщикам. Поэтому и только в меру этого определенная доля субсидирования деятельности таких институтов (например, в формах обеспечения им более свободного доступа к финансовым ресурсам или получения таковых по более низким кредитным ставкам) имеет объективные основания.

9. Несколько по-разному могут трактоваться в коммерческих банках и институтах развития задачи политики формирования и диверсификации кредитного и инвестиционного портфелей. В целом призванные оставаться политически неангажированными и соблюдать нейтралитет, банки развития тем не менее имеют известную политическую составляющую в своей деятельности, что в определенных случаях может влиять на принимаемые ими кредитные и инвестиционные решения.

10. Институты развития могут использовать комбинированную форму межгосударственного финансирования, предоставляя инициаторам проектов как инвестиционные кредиты, так и осуществляя прямые инвестиции. В практике банков развития это реальные денежные ресурсы, ограниченные тем или иным объемом (например, 20% бюджета проекта). Участие в капитале кредитуемых корпораций или банков (ограничивается долей от 5 до 25% капитала и определенным сроком вхождения в капитал в качестве одного из владельцев) – также одно из направлений деятельности институтов развития и рассматривается ими как способ увеличения капитализации и рыночной стоимости заемщика. При этом банки развития не претендуют на участие в повседневном руководстве соответствующей структурой, однако в обязательном порядке требуют закрепления за собой места в совете директоров.

В значительно большей степени получила развитие практика финансирования инвестиционных проектов под гарантии банков развития, нежели их гарантирование коммерческими финансовыми учреждениями. Предоставление подобных гарантий – одно из основных направлений деятельности банков развития. При этом требовании коммерческих банков относительно минимального объема собственных вложений в проект его инициаторов обычно выше, чем аналогичные требования институтов развития, и составляют соответственно 30 (или более) и 20% от совокупного бюджета проекта.

11. С деятельностью государственных финансовых институтов, в том числе банков развития, может быть связан ряд серьезных проблем:

• неадекватное вмешательство в их деятельность, инициированное излишним или необоснованным политическим давлением или бюрократическими стимулами;

• неэффективность, вызванная, например, выделением кредитов по чисто политическим мотивам;

• возможность обретения данными структурами собственных материальных и (или) иных интересов, отличных от интересов государства и общества, и оказания с их стороны сопротивления перестройке, прекращению или снижению масштабов деятельности несмотря на изменение обстоятельств;

• задержка в проведении необходимых преобразований, ведущая к значительному повышению издержек их реализации.

В целом положение государственных институтов развития в экономике и отношение к ним со стороны общественности неизбежно неоднозначны. С одной стороны, они объективно необходимы по указанным выше причинам, но, с другой стороны – их неэффективность (социально-экономическая и финансовая), если таковая имеет место, обходится обществу слишком дорого. Отсюда вытекает исключительная значимость проблемы надзора и регулирования их деятельности (на практике она сливается с проблемой надзора и регулирования других государственных банков и банков с государственным участием в капитале), значительно отличающаяся от традиционной проблемы надзора и регулирования деятельности обычных коммерческих банков (кредитных организаций).

Надзор за государственными банками, включая банки развития, и банками с государственным участием в капитале и регулирование их деятельности должны быть более строгими, чем в отношении частных организаций, а в определенных аспектах – содержательно другими. В пользу такого подхода выдвигаются следующие причины:

• данные банки, если они работают в соответствии со своим истинным предназначением, принимают более высокие риски, чем частные институты, причем это риски, которые с трудом диверсифицируются;

• у них меньше стимулов повышать качество управления. Тесные связи с правительством позволяют создавать бюрократическую непрозрачную среду, переоценивать риски и скрывать убытки. Благодаря правительственным гарантиям для них характерна ограниченная рыночная дисциплина. У них также могут возникнуть стимулы предоставлять низкокачественные кредиты исходя из политических связей;

• финансовые проблемы данных банков могут иметь самые серьезные последствия, особенно если они крупные и системообразующие. Поскольку они восполняют провалы рынка, постольку в случае их банкротства важные отрасли могут остаться без финансирования или в экономике разразится кредитный кризис. Кроме того, банкротство такого института будет сопряжено со значительными дополнительными бюджетными расходами.

С точки зрения регулятора у институтов развития много общего с банками, которые являются "слишком большими, чтобы обанкротиться". Их финансовая несостоятельность способна привести к системной нестабильности и крупным бюджетным расходам.

При этом применение корректирующих мер затруднено: подобные институты нельзя легко ликвидировать или передать во внешнее управление, рекапитализация стоит дорого, а вмешательство регулятора может иметь нежелательные результаты для рынка или политические последствия. Исходя из этого, считаются возможными два подхода к этим институтам: либо надзор, аналогичный надзору за деятельностью крупных, имеющих системное значение банков, либо "превентивный" надзор, когда постоянно действующие инспекционные проверки призваны выявлять любые проблемы до того, как они станут слишком большими и дорогостоящими для разрешения.

Практически это означает, что в хорошо функционирующих системах данные финансовые организации являются объектом жесткого административного надзора и аудита. Так, в Канаде надзор за их деятельностью осуществляют профильные министерства и казначейство; финансовая отчетность подлежит внешнему аудиту частных аудиторских компаний и государственной службой генерального аудитора Канады. В ряде стран наряду с административным надзором применяются элементы корпоративного управления (советы директоров таких организаций, назначаемые правительством, состоят из должностных лиц органов власти, представителей заинтересованных отраслей и независимых экспертов) и обычный финансовый надзор. В США надзор за спонсируемыми государством финансовыми институтами осуществляют специальные органы. Однако преимущества специального, а не общего внешнего надзора в рассматриваемой сфере не очевидны.

С другой стороны, поскольку деятельность рассматриваемых организаций сопряжена с высокими и не диверсифицируемыми рисками, – можно было ожидать, что к ним предъявляются те же, если не более жесткие, пруденциальные требования, что и к частным банкам. Но на практике дело обстоит иначе. В западных странах к большинству таких организаций вообще не предъявляются какие-либо требования, например, относительно достаточности капитала. Некоторые из них (в Канаде, Германии) добровольно приняли на себя пруденциальные требования, аналогичные предъявляемым к частным банкам. А для некоторых (Fannie мае, Freddie mac и Federal home loan banks) установлены значительно более мягкие требования.

Опыт глобального кризиса показал, что эффективные механизмы надзора за государственными банками, включая банки развития, и регулирования их деятельности нигде пока не найдены – ни в смысле меры строгости, ни в смысле содержательного компонента. Более того, надзор и регулирование деятельности банков развития, как правило, менее "плотные" и значительно более либеральные, чем это необходимо (они могут не подчиняться непосредственно банковскому регулятору, а у правительственных органов "руки не доходят" до такой работы и к тому же в них обычно нет людей, разбирающихся в банковском деле), и определенно слабее и менее профессиональные по сравнению с надзором и регулированием частных банков. Проблема остается открытой.

В России ситуация с банками развития Вперед.

Российская Федерация является соучредителем двух международных банков развития – Черноморского банка торговли и развития (ЧБТР) и Евразийского банка развития.

Черноморский банк торговли и развития – международная финансовая организация, созданная с целью поддержки регионального развития и кооперации стран Черноморского региона. Основан банк в 1997 г. Целями его являются развитие торговых связей в регионе, содействие реализации международных проектов, содействие иностранным инвестициям, предоставление гарантий при развитии торговых и экономических связей как на государственном уровне, так и в частном бизнесе.

Участники организации – Албания, Армения, Азербайджан, Болгария, Грузия, Греция, Молдавия, Румыния, Россия, Турция, Украина. Штаб-квартира располагается в Тессалоники (Греция).

Уставный капитал банка составляет 3 млрд СДР^[4].

Евразийский банк развития (ЕАБР) (Eurasian development bank, EDB) – международная организация, учрежденная Российской Федерацией и Республикой Казахстан в январе 2006 г. на основании решения президентов двух стран.

Миссия ЕАБР заключается в содействии развитию рыночной экономики государств – участников банка, их экономическому росту и расширению торгово-экономических связей между ними путем осуществления инвестиционной деятельности. Банк призван стать консолидирующим элементом финансовой инфраструктуры и катализатором углубления интеграционных процессов на территории государств-участников.

Стратегическими целями ЕАБР являются:

• содействие устойчивому экономическому развитию;

• содействие интеграционным процессам;

• развитие инфраструктурной и институциональной основы рыночной экономики;

• становление банка как признанного международного банка развития и интеграции с региональным фокусом на евразийском пространстве.

Другие, помимо России и Казахстана, участники ЕАБР – Армения (с 2009 г.), Таджикистан (с 2009 г.), Белоруссия (с 2010 г.) и Киргизия (с 2011 г.).

УК банка превышает 1,5 млрд долл. США. Он сформирован за счет взносов государств-участников: Россия – 1 млрд долл. США, Казахстан – 500 млн долл. США, Армения –100 тыс. долл. США, Таджикистан – 500 тыс. долл. США, Белоруссия – 15 млн долл. США, Киргизия – 100 тыс. долл. США

Штаб-квартира банка находится в Алма-Ате (Казахстан).

Банк имеет филиал в Санкт-Петербурге, представительства в Москве, Астане, Душанбе, Ереване, Минске.

При финансировании инвестиционных проектов при прочих равных условиях в качестве приоритетных банк рассматривает следующие отрасли, секторы и проекты:

• электроэнергетика (генерация, распределение, энергоэффективность);

• транспорт и транспортная инфраструктура;

• агропромышленный комплекс;

• высокотехнологичные и эффективные производства, использующие новые технологии;

• инвестиционные проекты, осуществляемые с использованием механизмов государственно-частного предпринимательства.

Как правило, банк финансирует проекты со сроком окупаемости не более 15 лет и суммой финансирования не менее 30 млн долл. США.

В числе реализуемых инвестиционных проектов ЕАБР:

• строительство третьего энергоблока и реконструкция действующих производственных мощностей Экибастузской ГРЭС-2 (Казахстан);

• строительство Полоцкой ГЭС (Белоруссия);

• создание первого в России индустриального комплекса по производству поликристаллического кремня;

• реконструкция и развитие аэропорта "Пулково" в Санкт- Петербурге;

• создание нового типа пассажирских самолетов Sukhoi superjet 100 (Россия);

• строительство Тихвинского вагоностроительного завода (Россия);

• закупка самосвалов БелАЗ в рамках технического перевооружения угольных разрезов "Сибирской угольной энергетической компании" (Россия);

• а также закупка сельскохозяйственной техники для казахских производителей зерна, развитие морского грузового транспорта в северокаспийском регионе, утилизация и переработка попутного газа при добыче нефти, создание первого в Казахстане полного цикла производства олова и др.

С 2010 г. ЕАБР реализует три программы для финансового сектора государств-участников – поддержки и развития малого и среднего бизнеса, поддержки микрофинансирования, а также развития инструментов торгового финансирования и расширения взаимной торговли между государствами – участниками банка посредством предоставления целевых кредитных линий финансовым институтам.

Банк является управляющим средствами Антикризисного фонда ЕврАзЭС в размере 8,513 млрд долл. США, учрежденного правительствами Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана. Целями Фонда является помощь странам-участницам в преодолении последствий глобального финансового кризиса, обеспечение их экономической и финансовой стабильности и продвижение интеграционных процессов в регионе.

Банк оказывает финансовую поддержку в проведении предынвестиционных и инновационных исследований, направленных на углубление интеграционных процессов на евразийском пространстве, укрепление рыночной инфраструктуры и обеспечение устойчивого экономического роста государств – участников банка. В этих целях в банке создан Фонд технического содействия.

Банк осуществляет информационно-аналитическую деятельность. Ее приоритетом является сопровождение интеграционных процессов на евразийском пространстве. Банк также оказывает информационно-консультационные услуги, которые включают подготовку аналитических обзоров отдельных отраслей экономик и финансовых рынков государств – участников банка и других стран ЕврАзЭС; экономический и правовой анализ интеграционных соглашений и структур на постсоветском пространстве, а также деятельности банков развития в странах СНГ.

Первой попыткой конституировать в современной России специализированный федеральный государственный банк стал Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ "О Банке развития", которым были установлены правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок реорганизации и ликвидации банка развития – государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" (далее – Внешэкономбанк, ВЭБ), созданный на базе бывшего Внешэкономбанка СССР с передачей ему находившихся в федеральной собственности акций Российского банка развития и государственного специализированного Росэксимбанка с предполагавшимся УК "в размере, устанавливаемом Правительством РФ, но не менее 70 млрд рублей"^[5].

В соответствии с данным Законом о Банке развития (ст. 3) Внешэкономбанк:

• действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной в Законе деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства;

• вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, указанных выше, и соответствующую этим целям. Прибыль Внешэкономбанка, полученная по результатам его деятельности, направляется в фонды банка и используется исключительно для достижения целей его деятельности.

Как указано, Внешэкономбанк по организационно-правовой форме представляет собой государственную корпорацию. В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" это означает, в частности, что "имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации". Думается, это неверное решение, создающее почву для формирования у организации собственных интересов, отличных от государственных, которые ей тем легче реализовывать, что вся чистая прибыль корпорации остается в ее собственном распоряжении, а не перечисляется в определенной доле, как в случае с ЦБ РФ, в федеральный бюджет. Имущество всякой государственной корпорации должно быть объявлено государственной (в данном случае – федеральной) собственностью.

Возможно, перед банком поставлено больше целей деятельности, чем это рационально для одной организации (см. выше).

Излишне широки, как представляется, также основные направления инвестиционной деятельности и перечень отраслевых приоритетов банка. Из Меморандума о финансовой политике Внешэкономбанка, принятого одновременно с Законом о Банке развития, следует:

"Основными направлениями инвестиционной деятельности Внешэкономбанка являются:

• реализация инвестиционных проектов, направленных на устранение инфраструктурных ограничений экономического роста, включая развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, а также туризма;

• реализация инвестиционных проектов, направленных на развитие инноваций;

• участие в реализации проектов, направленных на повышение эффективности использования природных ресурсов, охрану окружающей среды и улучшение экологической обстановки;

• участие в реализации проектов, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства, посредством кредитования кредитных организаций и юридических лиц, осуществляющих поддержку малого и среднего предпринимательства;

• поддержка экспорта сельскохозяйственной и промышленной продукции и услуг, в том числе в целях диверсификации национального экспорта.

Основными отраслевыми приоритетами инвестиционной деятельности Внешэкономбанка на 2007–2010 гг. являлись:

– авиастроение и ракетно-космический комплекс;

– судостроение;

– электронная промышленность;

– атомная промышленность, в том числе атомная энергетика;

– транспортное, специальное и энергетическое машиностроение;

– металлургия (производство специальных сталей);

– деревообрабатывающая промышленность;

– оборонно-промышленный комплекс;

– агропромышленный комплекс".

На самом деле ВЭБ, в том числе как агент Правительства РФ, выполняет значительно более широкий круг функций и задач. Это видно, например, из его "Стратегии развития на период 2011–2015 годов". Никакой специализации банка не просматривается.

Что касается особенностей регулирования деятельности Внешэкономбанка, то в этой части можно отметить следующие моменты (ст. 4).

1. Законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей Закону о Банке развития, и с учетом установленных в нем особенностей. Конкретно на Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок:

– государственной регистрации КО и выдачи им банковских лицензий;

– ликвидации или реорганизации КО;

– предоставления информации о деятельности КО;

– осуществления отдельных видов банковских операций (сделок) в случае противоречия Закона о Банке развития порядку, установленному в законодательстве о банках и банковской деятельности;

– обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности КО, соблюдения иных обязательных требований и нормативов^[6]. Представляется, что этих исключений из общих правил, которым должны подчиняться банки, в данном Законе могло бы быть значительно меньше. Прежде всего этого касается указанных пунктов № 3 и № 5.

2. На Внешэкономбанк не распространяются положения, установленные в п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Закона № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок контроля за деятельностью некоммерческих организаций, что, как представляется, отнюдь не способствует эффективному контролю за деятельностью государственной корпорации.

3. Основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение им заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки выдачи кредитов и займов, участия в уставных капиталах хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике банка, утверждаемом Правительством РФ, которое определяет также порядок подготовки данного документа, его ОГЛАВЛЕНИЕ и срок действия.

4. Функции, полномочия и порядок деятельности органов управления Внешэкономбанка определяются в Законе, а также Положении о наблюдательном совете банка, утверждаемом Правительством РФ, и Положении об органах управления банка, утверждаемом наблюдательным советом банка.

Российский банк развития (РБР) (с мая 2011 г. – Российский банк поддержки малого и среднего предпринимательства – ОАО "МСП Банк"), ставший дочерней структурой Внешэкономбанка (на конец 2010 г. его УК составлял 14,66 млрд руб., а собственные средства – 27,6 млрд руб.), отвечает в рамках группы ВЭБ за реализацию программы государственной финансовой поддержки малого и среднего бизнеса в неторговом и инновационном секторах экономики, работая для этого преимущественно на основе агентских соглашений с обычными коммерческими банками-партнерами и через организации инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства. Организационно-правовая форма банка – ОАО со 100-процентным государственным капиталом. Он зарегистрирован Банком России и имеет лицензию этого регулятора на осуществление всего комплекса коммерческих банковских операций. Ему также предоставлена лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг (далее – РЦБ), т.е. право осуществлять дилерскую деятельность. Другими словами, с точки зрения нашего законодательства он является хозяйственной, коммерческой организацией, т.е. обычным коммерческим банком. В то же время есть особенность, которая отличает его от других коммерческих банков: поскольку он принадлежит государству, то Правительство РФ через Внешэкономбанк определяет стратегию и приоритетные направления его деятельности, а также участвует в его управлении посредством представителей, занимающих доминирующие позиции в совете банка.

Другая 100-процентная дочерняя организация Внешэкономбанка, как уже было отмечено, – специализированный государственный Российский экспортно-импортный банк (Росэксимбанк), действующий в форме ЗАО.

В группу Внешэкономбанка в настоящее время входят также Белвнешэкономбанк (Белоруссия), Проминвестбанк (Украина), российские Связь-Банк и банк "ГЛОБЭКС", а также некредитные организации – девять дочерних и семь зависимых. Получается весьма гипертрофированное новообразование. Как уже было замечено ранее, недостаточная эффективность государственных финансовых институтов отчасти объясняется чрезмерно большими масштабами их деятельности, что в отдельных случаях способно породить угрозу стабильности финансовой системы.

Как видно из изложенного, к правовым и организационным основам создания и функционирования ВЭБ и его группы возникает немало вопросов. Вместе с тем невозможно согласиться с мнением^[7] о том, будто уменьшить противоречия в деятельности банков развития можно и нужно с помощью таких решений, как изменение норм законодательства, в результате которых:

• данные банки должны превратиться в рыночные институты, деятельность которых подчинена целям получения прибыли и одновременно решению общегосударственных инвестиционных задач, для чего, в частности, преобразовать Внешэкономбанк в хозяйственную организацию в форме АО с государственным капиталом и распространить на него контроль и регулирование со стороны Банка России.

Другими словами, автор предлагал сделать так, чтобы рассматриваемые банки, продолжая "сидеть" на бюджетных деньгах, фактически перестали быть банками развития. Что же касается контроля и регулирования со стороны ЦБ РФ, то в этом предложении резон есть;

• данные банки должны стать максимально независимыми и самостоятельными в принятии инвестиционных решений, для чего руководящую роль правительства в их отношении следует свести к минимуму (уравняв с ним в этом плане Государственную Думу, Центральный банк и Счетную палату).

Однако при подобной практике государственные органы в лице их представителей в советах банков развития были бы лишены возможности вмешательства в оперативную деятельность банков и участия в принятии решений о финансировании заемщиков. Очевидно, что на деле это означало бы просто упразднение государственных банков развития как таковых;

• государственные банки привлекались бы к финансированию общественно значимых объектов "не под влиянием административного нажима, а с учетом использования инструментов экономической выгоды и снижения рисков".

Остается открытым вопрос, чью выгоду следует учитывать – менеджмента банка или общества;

• оценка деятельности высших менеджеров, членов правления банков и оплата их труда будут вестись с учетом достигнутых банками финансовых показателей и других критериев, "которые используются по отношению к кредитным организациям, действующим в условиях рыночной экономики". Такое предложение также хорошо укладывается в идею "переделки" государственных банков развития в стандартные коммерческие организации.

Однако на деле задача состоит не в ликвидации банков развития как таковых, а исключительно в поддержании таких общественных условий, включая особый режим целеполагания и контроля, при которых данные банки функционировали бы строго в соответствии со своим естественным предназначением, не конкурируя и не вытесняя с рынка банковских услуг коммерческие банки, и притом функционировали с наибольшей экономической и социальной эффективностью.

И еще одна связанная с банками данной категории задача. Она состоит в том, что России, как представляется, необходимы государственные банки развития регионального уровня (принадлежащие субъектам РФ). Соответствующий позитивный опыт имеется в ряде зарубежных стран (например, в Германии), который можно было бы адаптировать к условиям нашей страны. Усиление роли государства в этом аспекте без сомнения является объективной необходимостью.