Государственное управление как дисциплина специализации

По мере расширения и углубления знаний о политическом мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. Институционализация государственного управления как дисциплины специализации происходила в русле общей политологической традиции и завершилась лишь в конце XIX столетия.

О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в конце XVIII – первой половине XIX в. так называемой Исторической школы права в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины связано с Колумбийским университетом. В июне 1880 г. совет правления Колумбийского колледжа в США, позже переименованного в Колумбийский университет, по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал "Политикл сайенс куотерли" (Political Science Quarterly). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы.

В этот период проблемы государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате. Во всех звеньях управленческих структур вводится систематическое разделение труда, при этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников – главе государства, находящемуся наверху "пирамиды власти". Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляется в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности чиновников всех рангов. Такими мерами власть стремится укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой – изменение его качественного состава. В частности, постоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государственной машины. Само расширение состава канцелярии (франц. bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произошли термины "бюрократия", "бюрократизация".

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на "породе", привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV–XVI вв., в России и Америке несколько позже – в XVIII в. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно в одно и то же время – во второй половине XIX столетия.

В 1887 г. будущий президент США профессор Вудро Вильсон (1856–1924) положил начало теоретической разработке вопросов государственного управления в своей работе "Изучение администрирования". Он подчеркнул, что "наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления". По мнению Вильсона, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата; таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров – "избранников нации". Вильсон разработал модель административной эффективности, предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами иерархии и разделения функций.

Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Гуднау (1859–1939). В конце XIX – начале XX столетия Гуднау и Вильсон провели значительные исследования американской системы государственного управления. Они стремились создать модель государственной бюрократии, которая была способна работать в рамках демократического общества. Сформированная ими теоретическая концепция позволила политологам начала прошлого века принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

Вильсон считал, что отношения между государственной администрацией, исполняющей законы, и политической властью, создающей законы, "составляют самую сущность правительственной системы"^[1]. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной государственной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь, законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации.

Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда нс смогут "вмешиваться" в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами. Таким образом, под влиянием идей Гуднау и Вильсона ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления, или менеджмента, независимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин "public administrative management" (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США в 1886 г. В этой программе осуждалась "некомпетентность" демократического правительства, не владеющего научными методами управления. Для ускоренного внедрения новых методов государственного администрирования в 1920-х гг. в США была создана сеть частных организаций – бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административно-государственного управления, используя последние достижения социальных наук.

Первым ученым, осуществившим систематизированный анализ государственного управления, был немецкий социолог Макс Вебер (1864–1920). Его классическое исследование "Хозяйство и общество" (1919) дает отправную точку для современного изучения государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно.

Основные принципы рациональной бюрократической организации, согласно Веберу, таковы: 1) административные учреждения организованы иерархически; 2) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции; 3) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов; 4) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом; 5) для гражданского служащего его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие; 6) служащий нt владеет учреждением, в котором работает; 7) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем; 8) смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое, ведь государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе хотя и появилась в Западной Европе примерно в XVI в., но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые властью законодательной. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках конституции на основе законов) и руководству государством, а администрация реализует эти решения в политической практике. Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к "нивелированному" подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

– повышенной социальной оценкой "чина", защищенного административными и уголовными нормами;

– построением ранговой иерархии на принципах "назначаемости" (в противовес принципу выборности);

– пожизненным статусом "чина" и "службы";

– регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

– карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, ОГЛАВЛЕНИЕ которой имеет два основных аспекта: во-первых, специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления; во-вторых, знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита "служебной тайны" и т.п.

Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и "инстинктом власти". Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Идеальным Вебер считал государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. При этом задача служащих государственной администрации заключается только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатываются определенные правила государственного администрирования.

Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата^[2]. Вебер также считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно – данное требование применимо даже к так называемым политическим управленческим чиновникам, по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены "государственные интересы", т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio – "без гнева и пристрастия" должен он вершить дела.

По мысли Вебера, чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик, – бороться, ибо принятие решений, борьба и страсть – стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, – ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права.

Идеи М. Вебера, В. Вильсона и Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на становление теории государственного управления как дисциплины специализации. В их работах были сформулированы три основополагающие идеи научной теории государственного управления:

1) государственное управление делится па две основные сферы – политическое и административное управление;

2) аппарат административного управления находится в подчинении у политического руководства;

3) кандидаты на политические должности избираются или назначаются на короткий период времени, а все государственные служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма).

Концепция разделения государственного управления на политическое руководство и государственную службу (административно-государственное управление) была положена в основу классической теории государственного управления и получила широкое признание в мире. В странах Запада это привело к развитию сразу двух наук – теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях и теории политического управления в рамках политической науки (political science). В России после победы Октябрьской революции государственное управление целиком отождествлялось с политическим (в духе марксистской теории о направляющей роли коммунистической партии). И только в постсоветский период государственное управление стало рассматриваться в русле единства политического и административно-государственного руководства.