Лекция 6. Государственное регулирование в сфере коммерции
Успех развития всей экономики во многом зависит от законодательного регулирования. Рыночная экономика, несмотря на ее многие положительные черты, не способна автоматически регулировать все социальные процессы в интересах всего общества и каждого гражданина. Ей не удается постоянно поддерживать устойчивое, инновационное и динамичное развитие экономики, модернизацию производства. Рынок не обеспечивает социально справедливое распределение дохода, не гарантирует право на труд и не поддерживает незащищенные слои населения, не позволяет добиваться формирования социального государства.
Деформированная структура производства, выраженная в высокой зависимости экономики от состояния добывающих отраслей, отсутствие эффективного механизма государственной поддержки перерабатывающей промышленности приводит к тому, что ключевую роль в экономике играют нефтегазовый экспорт, экспорт иного сырья и материалов. Такого типа экономики подвержены особой зависимости от положения дел в более развитых странах, кризисные явления в которых неизменно приводят к снижению спроса на сырьевые источники и спаду производства в странах, ориентированных на поставки энергоносителей.
Эти характерные черты российской экономики в полной мере проявились в процессе продолжающегося экономического кризиса. В условиях снижения спроса и цен на продукцию сырьевых отраслей, низкой конкурентоспособности перерабатывающих производств у нас пока не нашлось секторов, способных к замещению сырьевой составляющей экономики.
Практика свидетельствует, что стихийное развитие рынка порождает многие нежелательные социально-политические последствия. Это выражается в стремлении коммерческих организаций увеличить доходы за счет потребителя, манипулируя при этом ценами, выпуском ненадлежащего качества продукции, торговлей контрафактным товаром и др. К тому же торговля у нас продолжает функционировать сугубо на либеральных принципах, сложившихся еще в начале 1990-х гг. Чрезмерная приверженность к этим принципам приводит к существующему ограничению свободы предпринимательской деятельности отечественных товаропроизводителей, злоупотреблению в установлении величин торговых наценок, ущемлению интересов потребителей. Поэтому регулирование торговой деятельности со стороны государства необходимо.
Обозначенные причины и предпосылки дальнейшего развития страны согласуются с общими направлениями государственного воздействия на все отрасли экономики, в том числе торговлю.
Основными направлениями организации внутренней торговли в пашей стране на современном этапе являются:
- развитие предпринимательской деятельности, формирование рыночной инфраструктуры и содействие добросовестной конкуренции;
— создание эффективной системы мер по защите прав потребителей;
— участие государственных органов в регулировании торговой деятельности, включая поддержку социально значимых видов торговли;
— поддержка отечественных товаропроизводителей. Следует подчеркнуть, что рынок и торговля всегда были составной частью национальной экономики. Цель государственного регулирования экономики заключается в развитии рыночных отношений, достижении реальных экономических свобод товаропроизводителей, посредников и потребителей по поводу ассортимента и объемов изготавливаемых, закупаемых и реализуемых товаров и услуг.
Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ ""Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" детализирует ее, применительно к торговой сфере. Так, основными целями данного закона являются:
1) обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности;
2) развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в производственной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров;
3) обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, а также осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения;
4) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.
Цель государственного регулирования всей экономикой, в том числе и внутренней торговлей, реализуется через три основные функции:
1) создание условий цивилизованного функционирования рынка. К этим условиям следует отнести:
— формирование и укрепление рыночных институтов, развитие всех форм собственности;
— осуществление мер по формированию внутреннего спроса, ослаблению экономической зависимости от внешних факторов, обеспечение долгосрочных приоритетов модернизации промышленности;
— снятие административных барьеров для предпринимательства, повышению качества нормативного правового регулирования экономики, утверждению принципов законности и правопорядка;
— создание механизма надлежащего обеспечения исполнения коммерческих договоров;
— предупреждение споров между хозяйствующими субъектами и разрешение их в судебном и медиационном порядке;
— защита интересов и прав потребителей продукции и хозяйствующих субъектов;
— установление технических условий и стандартов на продукцию.
Именно благодаря этим государственным мерам может функционировать современный эффективный рынок;
2) стратегическое планирование науки и научно-технического прогресса, поддержки инновационного развития и инвестиционной деятельности предприятий важнейших отраслей. Смысл данной функции заключается в том, чтобы выдерживались параметры среднесрочного планирования и достигались макроэкономические показатели развития до 2020 г. Без этого экономика и торговля нашего государства могут оказаться на задворках истории и человеческой цивилизации. В связи с этим на передовые рубежи в торговле выдвигается электронная коммерция, а следовательно, и ее правовое обеспечение.
Участники "круглого стола" недавно созданного "Агентства стратегических инициатив: тактика быстрого роста" (АСИ), проходившего в начале июля 2011 г., пришли к выводу, что средний и мелкий бизнес имеет все шансы стать паровозом структурного сдвига в экономике. Однако для этого надо чтобы государство принимало решения с участием предпринимателей. С этой целью, как указывалось выше, и было создано АСИ, которое будет информировать Правительство РФ о конкретных барьерах и проблемах регулирования, о мерах, которые необходимо предпринять по налаживанию обратной связи с бизнесом;
3) решение макроэкономических проблем, которое включает:
— обеспечение роста объема национального производства путем инвестирования в передовые технологии, ориентированные на создание новой конкурентоспособной продукции;
— повышение производительности труда во всех секторах экономики;
— поддержание надлежащих темпов экономического роста, стимулирование энерго- и ресурсоэффективности;
— обеспечение соответствующего уровня занятости трудоспособного населения страны;
— социальная защита пожилых и малолетних людей. Поддержание устойчивого, поступательного развития
тесно связано с наличием макроэкономической стабильности, которая в свою очередь достигается за счет снижения инфляции и банковских процентных ставок, стабилизации курса национальной валюты (рубля), стимулирования модернизации отечественного производства.
Решение этих задач будет побуждать интерес товаропроизводителей к самооценке экономических результатов на предмет конкурентоспособности продукции, экологической чистоты, социальной направленности и значимости результатов деятельности, обеспечению реального вклада в экономическую и национальную безопасность государства.
Следует отметить, что государство воздействует на развитие рыночной экономики двумя основными методами: экономическим и административным.
Первый метод осуществляется с помощью установления соответствующих цен, тарифов, налогов, предоставления кредитов, льгот. Это так называемое косвенное регулирование. Именно с помощью экономических мер воздействия поддерживается или корректируется мотивация хозяйствующих субъектов, задаются более эффективные ориентиры для производителей, исполнителей и продавцов.
Второй метод, с помощью которого государство воздействует на экономику страны, — это административный, который связан с прямым воздействием государства на экономические отношения. Эти меры заключаются в принятии уполномоченным органом власти управленческих решений, установления прямых предписаний императивного (директивного) характера на совершение определенных действий. При этом используются как меры убеждения, так и меры принуждения. К административному методу государственного регулирования относятся государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирование отдельных видов коммерческой деятельности, квотирование ввозимой и вывозимой продукции, установление обязательных требований к процессам производства, выпускаемой и обращающейся продукции безопасной для жизни и здоровья людей, также окружающей среды, обеспечение единства измерения, установление юридической ответственности, принуждение. Это так называемое прямое регулирование.
В зависимости от тенденций развития отраслей экономики, состояния развития производительных сил, характера производственных отношений государство должно дифференцированно прибегать к этим методам правового механизма по воздействию на хозяйственные процессы.
В связи с этим в ст. 4 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ перечисляются следующие методы, посредством которых оно осуществляется:
1) установление требований к се организации и осуществлению;
2) антимонопольное регулирование в этой области;
3) информационное обеспечение в этой области;
4) государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в этой области. Разновидностью контроля является надзор, который подразделяется на общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, в том числе торговой деятельности, и административный надзор, направленный на проверку соблюдения специальных правил на поднадзорных объектах.
На федеральном уровне регулирование коммерческой деятельности закрепляется в различных нормативных актах. К ним относятся Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, распоряжения, приказы, инструкции министерств и федеральных служб.
Например, целями Федерального закона от 26.06.2008 № 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" являются: 1) установление правовых основ обеспечения единства измерений в Российской Федерации; 2) защита прав и законных интересов граждан, общества и государства от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений; 3) обеспечение потребности граждан, общества и государства в получении объективных, достоверных и сопоставимых результатов измерений, используемых в целях защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, животного и растительного мира, обеспечения обороны и безопасности государства, в том числе экономической безопасности; 4) содействие развитию экономики Российской Федерации и научно-техническому прогрессу.
В Федеральном законе от 23.11.2009 № 261 -ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" указывается, что его основной целью является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Статья 10 Закона посвящена обеспечению энергетической эффективности при обороте товаров. В ней, в частности, указывается, что производимые на территории РФ, импортируемые в нашу страну для оборота товары (в том числе бытовые энергопотребляющие устройства, компьютеры, другие компьютерные электронные устройства и организационная техника) должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках. Более того, в Законе подчеркивается, что указанное требование распространяется на товары из числа: 1) бытовых энергопотребляющих устройств с 1 января 2011 г.; 2) компьютеров, других компьютерных устройств и организационной техники с 1 января 2012 г. С 1 января 2011 г. к обороту на территории РФ не допускаются электрические лампы накаливания мощностью 100 Вт и более, которые могут быть использованы в целях переменного тока для освещения.
На уровне субъектов РФ нормативные правовые акты торгового законодательства могут приниматься с учетом разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, регулируемые ст. 71—73 Конституции РФ. Однако важно подчеркнуть, что на основании Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится гражданское законодательство, и субъекты РФ не вправе принимать гражданско-правовые акты. Субъекты РФ вправе принимать касающиеся внутренней торговли акты в основном административного, дисциплинарного и иного характера в рамках федерального законодательства.
Управление внутренней торговлей России осуществляют:
— на федеральном уровне: Президент РФ, Правительство РФ, министерства, федеральные службы, федеральные агентства, иные федеральные органы исполнительной власти;
— региональном уровне: главы администраций республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
— местном уровне: главы муниципальных образований (городских, сельских, поселковых).
Указанные органы управления в соответствии с возложенными на них обязанностями относятся к общей, функциональной и отраслевой компетенции.
Для проведения государственной политики в сфере экономики и торговли в условиях формирования рыночных отношений большое значение отводится Правительству РФ и некоторым министерствам.
Так, на Минэкономразвития России возложены следующие функции.
Во-первых, оно обязано вырабатывать государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления.
Во-вторых, Министерство занимается государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, инвестиционной деятельностью, формированием межгосударственных, федеральных, ведомственных целевых программ, разработкой и реализацией программ социально-экономического развития Российской Федерации. Оно работает над созданием и функционированием особых экономических зон на территории нашего государства, а также управлением государственным резервом, размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и др.
На Минпромторг России возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, технического регулирования и обеспечения единства измерений, внешней и внутренней торговли. Данное министерство выполняет функции по поддержке экспорта промышленной продукции, обеспечения доступа на рынки товаров и услуг, выставочной и ярмарочной деятельности, по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров, но применению мер нетарифного регулирования, а также функции государственного регулирования внешнеторговой деятельности и др.
Минфин России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.
Минздравсоцразвития России осуществляет функции в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей. В ее составе находится Роспотребнадзор, на который возложены полномочия по государственному контролю за соблюдением законодательства в области защиты прав потребителей, соблюдением правил продажи отдельных видов товаров, выполнение работ, оказания услуг.
Безусловно, чтобы решать эти важные проблемы необходимо соответствующее самостоятельное министерство торговли, а не службы в составе других министерств. В США, например, в министерстве торговли работают 6 тыс. человек. К сожалению, до последнего времени не было у нас и закона о торговле, значит и твердых правил, работникам торговли приходилось руководствоваться 600 подзаконными актами. Это что касается федерального уровня.
В идеале органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий и в соответствии с законодательством РФ имеют следующие обязанности:
— реализовывать государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта РФ;
— принимать в соответствии с законодательством РФ законы и иные нормативные акты, регулирующие осуществление торговой деятельности в субъекте РФ. Например, Московская городская дума приняла Закон г. Москвы от 09.12.1998 № 29 "О торговой деятельности в городе Москве";
— имеют право определять основные направления реализации торговой политики (решать вопросы защиты прав потребителей, осуществлять государственный контроль за качеством товаров потребительского назначения);
— устанавливать нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта РФ;
— проводить информационно-аналитическое наблюдение за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ;
— устанавливать дополнительные ограничения, специальные защитные меры в отношении поступающих в розничную продажу товаров потребительского назначения;
— разрабатывать и реализовывать мероприятия, содействующие развитию коммерческой деятельности на территории субъекта РФ;
— устанавливать и отменять местные налоги и сборы, взимаемые с субъектов коммерческой деятельности, определять порядок предоставления льгот им;
— устанавливать штрафные санкции и иные виды ответственности за нарушение порядка осуществления коммерческой деятельности;
— осуществлять лицензирование отдельных видов деятельности на территории субъекта РФ.
Органы местного самоуправления в области регулирования коммерческой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Они контролируют соблюдение законодательства в сфере коммерческой деятельности; определяют порядок размещения торговых объектов на соответствующей территории; осуществляют иные функции, необходимые для обеспечения потребностей населения в товарах и услугах.
В ст. 7 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ поставлена задача об участии в формировании и реализации государственной политики в области торговой деятельности некоммерческих организаций, объединяющих хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и некоммерческих организаций, объединяющих хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров. Оно может осуществляться в следующих формах:
1) участие в разработке проектов нормативных правовых актов РФ в области торговой деятельности, региональных и муниципальных программ развития торговли;
2) участие в анализе финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития торговли на территории субъектов РФ, муниципальных образований, в оценке эффективности применения мер по ее поддержке, в подготовке прогноза развития торговли на соответствующих территориях;
3) распространение российского и иностранного опыта в области торговой деятельности;
4) предоставление необходимой информации для формирования и реализации государственной политики в области торговой деятельности;
5) подготовка для органов государственной власти и органов местного самоуправления предложений о совершенствовании торговой деятельности и др.
Таким образом, государственную торговую политику можно определить как совокупность организационных, правовых, экономических, социальных и иных мер, проводимых органами государственной власти и управления, как в центре, так и на местах совместно с предпринимателями и общественными организациями для реализации целей и принципов, установленных Конституцией РФ и соответствующими законами.
Однако сегодня в федеральном законодательстве отсутствует комплексная регламентация взаимоотношений между продавцами и органами государственной власти местного самоуправления. Действующий в этой сфере Указ Президента РФ от 29.01.1992 № 65 "О свободе торговли", а также положения Федеральных законов от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь частично обрисовывают торговую деятельность. За ее пределами остается такой важный аспект, как разграничение полномочий центра и регионов по регулированию торговли. В каждом муниципальном образовании, которых в России насчитывается около 24 тыс., действуют различные требования к организации и осуществлению торговой деятельности. Анализ правовых муниципальных актов показывает, что их ОГЛАВЛЕНИЕ не только разнообразно, но и зачастую противоречиво. Часто содержит чрезмерно жесткие требования.
К сожалению, сложившиеся механизмы регулирования торговых процессов пока что не отвечают интересам как товаропроизводителей, так и потребителей. Накопившиеся за последние два десятилетия проблемы взаимоотношений производителей с поставщиками и торговыми сетями, с одной стороны, а с другой — между торговыми организациями и потребителями требуют существенной перестройки правового вмешательства в эту сферу экономической деятельности.