Государственное финансирование некоммерческих организаций за рубежом
Особенности государственного финансирования некоммерческих организаций за рубежом можно проследить на опыте стран Европейского союза (далее – ЕС), где государственная поддержка некоммерческого сектора значительна по объему, о чем свидетельствуют данные табл. 2.1[1]. Существует два основных подхода к организации государственного финансирования НКО в Европейском союзе – "проектное" и "программное" финансирование. Каждый из подходов имеет определенные преимущества и проблемы, связанные с его организацией. Финансирование на "проектной основе" является приоритетным. Проектное финансирование включает в себя предоставление относительно краткосрочных грантов (в среднем на срок от одного до двух лет) для поддержки определенных мероприятий (например, посадка деревьев в Северной Малави).
Таблица 2.1
Объем грантов, выделенных Европейской комиссией в 2008–2009 гг.
|
№ Il/n |
Подразделение Европейской комиссии |
Название |
Число грантов |
Сумма грантов, евро |
|
1. |
Генеральный директорат европейской помощи и сотрудничества |
EuropeAid |
3521 |
1 627 592 666 |
|
2. |
Бюро гуманитарной помощи |
ECHO |
1221 |
754 150 935 |
|
3. |
Генеральный директорат по охране окружающей среды |
ENV |
59 |
16 593 419 |
|
4. |
Генеральный директорат по образованию и культуре |
E АС |
280 |
12 081 634 |
|
Всего: |
5081 |
2 410 418 654 |
||
Существует ряд преимуществ финансирования па "проектной основе", объясняющих его популярность. Во-первых, такой подход позволяет донорам тщательнее контролировать направления расходования средств. Во-вторых, доноры имеют возможность отслеживать промежуточные и итоговые результаты финансируемых ими мероприятий, что гораздо сложнее сделать при "программном финансировании". В-третьих, краткосрочный характер "проектного финансирования" вынуждает НКО чаще подавать заявки на реализацию мероприятий, доказывая их эффективность и социальную значимость.
Например, проекты, связанные с охраной окружающей среды, финансируются ЕС исключительно на "проектной основе". Считается, что подобная практика обостряет конкуренцию среди НКО и стимулирует их инновационную активность. Наибольшие объемы финансирования получают зачастую крупные организации (часть из них представлена в табл. 2.2), имеющие многолетний практический опыт участия в распределении грантов на конкурсной основе[2].
Таблица 2.2
Крупнейшие получатели грантов в 2008–2009 гг.
|
№ п/п |
Название НКО |
Страна |
Сфера деятельности |
Число грантов |
Сумма грантов, евро |
|
1. |
Oxfam – Uk |
Великобритания |
Борьба с бедностью |
83 |
52 456 351 |
|
2. |
Oxfam gb Lbg |
Великобритания |
Борьба с бедностью |
36 |
42 504 299 |
|
3. |
Аса – Fra |
Франция |
Гуманитарная помощь |
56 |
39 391 604 |
|
4. |
Save The Children Fund Lgb |
Великобритания |
Защита детей |
31 |
27 939 297 |
|
5. |
Concern Worldwide |
Ирландия |
Гуманитарная помощь |
35 |
27 089 290 |
|
6. |
Deutsche Welthungerhilfe Ev |
Германия |
Гуманитарная помощь |
23 |
24 672 510 |
|
7. |
Merlin |
Великобритания |
Медицинская помощь |
21 |
23 535 141 |
|
8. |
Mercy Corps Scotland Lbg |
Великобритания |
Содействие развитию сельского хозяйства |
25 |
22 901 172 |
|
9. |
Ach – Esp |
Испания |
Содействие развитию сельского хозяйства |
36 |
22 191 195 |
|
10. |
German Agro Action |
Германия |
Содействие развитию сельского хозяйства |
31 |
20 757 020 |
|
Всего: |
377 |
303 437 879 |
|||
В то же время необходимость повторного обращения за финансированием проекта означает для НКО дополнительные издержки на преодоление административных барьеров. Опыт ЕС показывает, что процесс предоставления даже малых грантов может быть длительным и сложным. Административные издержки несут как получатели средств, так и сами доноры, вынужденные обрабатывать огромное количество отчетов о целевом расходовании средств.
Последняя проблема, связанная с проектным финансированием, заключается в том, что финансирование разрозненных проектов не создает потенциал для долгосрочного устойчивого развития[3]. Есть опасность, что с прекращением финансирования разрушится и сама проектная деятельность, оставшись на уровне автономных проектов.
Программное финансирование, как отмечалось выше, получило меньшее распространение в практике ЕС. Однако именно долгосрочное финансирование служит прочной основой для стратегического сотрудничества государства с НКО.
Программное финансирование – выделение грантов в соответствии с партнерскими (рамочными) соглашениями, направленными на решение приоритетных социальных задач (например, гендерное равенство). В некоторых документах ЕС "программное финансирование" заменяется термином "структурная поддержка" (structural support), означающим выделение средств на текущую деятельность НКО, цель которой соответствует общеевропейским интересам[4].
Программное финансирование имеет ряд преимуществ для доноров и получателей средств – стейкхолдеров.
Доноры – юридические или физические лица, жертвующие денежные средства на некоммерческой основе, как правило, на благотворительные цели.
Стейкхолдеры (от англ. stakeholders – заинтересованные стороны) – юридические или физические лица, которые активно участвуют в проекте или интересы которых могут быть затронуты в ходе исполнения или в результате завершения проекта.
Во-первых, в отличие от точечного финансирования, программное финансирование улучшает общую организационную среду деятельности НКО, поскольку покрывает основные затраты (например, на обучение персонала). Во-вторых, поскольку программное финансирование рассчитано на срок 3–5 лет, НКО имеет возможность долгосрочного планирования, гибко реагируя на меняющиеся обстоятельства и используя новые возможности. В-третьих, распределяя гранты на меньшее количество получателей, фонды тем самым снижают операционные издержки, связанные с администрированием средств. Ввиду последнего обстоятельства через механизм программного финансирования расходуется большая доля средств, чем с помощью проектного финансирования[5].
Пример
В целях сокращения операционных издержек МИД Нидерландов для одного из своих проектов привлек PricewaterhouseCoopers (PwC). Задачами PwC были мониторинг и оценка предложений по финансированию. Похожая методика используется Британским Департаментом международного развития (DFID) при выборе потенциальных грантополучателей своего Фонда Вызовов гражданского общества. Когда решение о финансировании принято, DFID продолжает уже самостоятельно отслеживать его результативность.
Несмотря на указанные преимущества, программное финансирование также может быть проблематичным. Во-первых, для малых НКО доступ к программному финансированию существенно затруднен. Учитывая значительный объем средств, выделяемых при программном финансировании, процесс их предоставления может быть длительным и сложным. Ввиду этого, малые НКО зачастую не имеют достаточного опыта и потенциала, чтобы конкурировать с крупными. Процесс предоставления крупного финансирования (на сумму от 1 млн евро) сопровождается оценкой финансовых возможностей НКО (глубина и масштабность проверок не всегда пропорциональна размерам гранта) и необходимостью предоставлять банковские гарантии, что для малых НКО особенно затруднительно. По мнению некоторых экспертов, требование банковской гарантии (особенно в условиях кризиса Еврозоны, когда финансовые институты действуют с большой осторожностью) косвенно дискриминирует малые НКО[6]. Одним из способов решения этой проблемы является создание коалиции мелких НКО. По этой причине значительное распространение в некоммерческом секторе получили так называемые зонтичные организации.
Зонтичная организация (англ. umbrella organization) – объединение, которое поддерживает несколько других организаций, работающих в определенной области; такое объединение является представителем союза этих организаций и имеет собственное название. Например, в США Afl-Cio является зонтичной организацией для рабочих профсоюзов Иллинойса.
Во-вторых, программное финансирование предполагает совместное участие нескольких допоров. В результате становится сложно определить вклад каждого участника в реализацию общей программы, что не устраивает "амбициозных" доноров. Донорам хотелось бы видеть реальную отдачу от своей деятельности, но это представляется затруднительным, поскольку средства "размываются" в общем потоке финансирования.
Пример
Организация Гринпис (англ. Greenpeace International) практически полностью финансируется за счет добровольных пожертвований от 3 млн индивидуальных сторонников (98,7% от общего объема поступлений в 2010 г.) и на грантовой основе (1,3% от общего дохода в 2010 г.). Гринпис ответственно заявляет, что не принимает пожертвований от правительственных структур, корпораций и политических партий[7].
В-третьих, программное финансирование нередко порождает "чувство успокоенности" у получателей средств и не способствует развитию инновационной деятельности НКО. Поскольку программное финансирование – длительный процесс, многие НКО рассматривают его как "гарантированную субсидию". Нередко выделение грантов происходит инерционно, без тщательной оценки прошлой деятельности получателя средств.
Пример
Ранее схема государственного софинансирования была доступна в Нидерландах только клубу из четырех крупнейших НКО. С 2003 г. программа софинансирования открыта для всех голландских НКО. Процесс подачи заявок жестко регламентирован, соискатели субсидий должны продемонстрировать готовность к обучению, инновациям и эффективной деятельности[8].
Таким образом, программное финансирование, с одной стороны, обеспечивает столь необходимое долгосрочное стратегическое финансирование для НКО, поддерживающее не только его деятельность, но и организационное развитие. С другой – сложный процесс организации финансирования создает дополнительные трудности для допоров, в том числе в осуществлении контроля за расходованием средств.
ЕС прилагает значительные усилия для совершенствования процесса финансирования НКО. Тем не менее остается ряд нерешенных вопросов. Например, чрезмерное административное регулирование финансирования, что особенно сложно для малых НКО. ЕС планирует решить проблему путем упрощения процедуры подачи заявок и порядка предоставления финансовых средств, уменьшения требований к получателям средств (например, аудит и банковские гарантии). Самос главное – планируется рассмотреть возможность применения обязательных требований пропорционально размеру НКО.