Государственная собственность и государственные финансы

Общественный сектор составляют те организации и ресурсы, функционирование и использование которых не просто находится под контролем и регулирующим воздействием государства (те или иные его воздействия испытывает вся экономика), а прямо и непосредственно государством определяются. По отношению к этим организациям и ресурсам государство играет роль собственника.

Однако, когда речь идет о государстве, границы его собственности не всегда очевидны. Дело в том, что сами права собственности многообразны.

Например, акционеры корпорации с полным основанием рассматривают себя в качестве ее владельцев, но при этом никто из них в отдельности не вправе продать или уничтожить какой-либо из принадлежащих корпорации станков, даже если стоимость акций, принадлежащих данному владельцу, значительно превышает стоимость станка. Учредители некоммерческой организации не располагают правом распределять между собой доходы от ее деятельности, тогда как для совладельцев акционерного общества это право имеет принципиальное значение. Владелец земли или водоема может оказаться в конфликте с законом, если станет использовать свой объект собственности, не сообразуясь с экологическими требованиями.

При анализе прав собственности экономисты обычно опираются на классификацию, которую на рубеже 1950–1960-х гг. предложил британский правовед А. Оноре. Он показал необходимость различать 11 самостоятельных, не поглощающих друг друга правомочий.

Первое из них – право владения, т.е. узаконенная возможность физического контроля над объектами собственности. Второе – право непосредственного использования полезных свойств данных объектов. Третье – право на управление, подразумевающее возможность принимать решения о том, кто и на каких условиях может получать доступ к этим объектам. Четвертым является право на доход от собственности. Пятым – право на капитальную стоимость объекта, т.е. на его отчуждение, потребление или уничтожение. А. Оноре выделял также права, связанные с защитой собственности, ее бессрочностью, возможностью передачи по наследству, долгами и их уплатой, а также с отношениями, возникающими в связи с ущербом, который может быть нанесен другим людям в ходе реализации правомочий, либо в связи с прекращением каких-либо из правомочий.

Принципиальное значение имеет исключительный характер прав собственности. Обладание некоторыми правомочиями не просто определяет возможности собственника, но и отличает его от всех, кто собственниками не являются. Например, безнаказанно уничтожить объект может только тот, кто обладает правом на его капитальную стоимость. Собственность всегда предполагает некоторые ограничения для тех, кто не относится к числу носителей данного конкретного правомочия по отношению к данному конкретному объекту.

Исключительный характер присущ государственной собственности не менее, чем всякой иной. Безусловно, государство осуществляет правомочия собственника лишь от имени граждан. Однако ни один гражданин без специального на то разрешения не может, например, использовать по своему усмотрению имущество государственного учреждения. Правомочия государства реализуют его законные представители, а именно должностные лица. Участие в осуществлении этих правомочий, собственно, и определяет статус и функции должностного лица в системе государственного и муниципального управления.

Принадлежащие государству права собственника не абсолютны, поскольку не могут использоваться в ущерб законным интересам граждан. Но не являются абсолютными и права собственности иных лиц, о чем, в частности, свидетельствуют примеры, приведенные в начале параграфа.

Предприятие может не находиться в собственности государства, но быть в некотором смысле вовлечено в общественный сектор, например, государственными заказами. Допустим, акционерное общество имеет шанс получить выгодный заказ на производство секретных вооружений. Тогда его акционеры ради успешной реализации своего права на доход могут отказаться, например, от права посещать принадлежащее им предприятие, вполне свободно формировать кадровую политику и т.д. Ограничение целого ряда прав в данном случае "покупается" в обмен на право участвовать в использовании государственных финансовых средств.

Происхождение и масштаб этих средств лишь отчасти связаны с участием организаций общественного сектора в производстве товаров и услуг, реализуемых на рынке. Как отмечалось выше, рыночные стратегии таких организаций во многом не схожи со стратегиями частных фирм. Например, осуществляя производство в условиях естественной монополии, государство, как правило, продает эту продукцию по ценам, существенно более низким, чем те, которые установил бы в аналогичных условиях предприниматель-монополист. В ряде случаев государственные организации даже назначают цены, не покрывающие издержек. Нередко это обусловлено стремлением стимулировать потребление благ, обладающих особыми достоинствами (например, когда речь идет о посещении музеев). Субсидирование продаж может иметь и иные цели, в частности, обеспечение доступности некоторых значимых благ для лиц с низкими доходами. В подобной ситуации убыточность оправдывается перераспределительными приоритетами, что, вообще говоря, предполагает избирательное, адресное предоставление льгот. Однако, как бы то ни было, государству необходимы средства для финансирования субсидий.

В еще большей степени потребность в средствах определяется тем, что многие виды экономической активности государства вообще не направлены на производство продукции, которую можно было бы реализовать на рынке. Это касается, прежде всего, социальных программ, например заботы об одиноких инвалидах, и создания чистых общественных благ, например в сфере обороны и обеспечения безопасности.

В силу непригодности результатов для рыночной реализации подобные виды деятельности непривлекательны для частного сектора. В то же время способность государства взять на себя выполнение соответствующих функций непосредственно связана с правом принуждения, а именно принуждения к участию в формировании общественных (государственных) финансов.

Основным источником денежных средств для государства служит налогообложение. Государство обязывает лиц, на которых распространяется его юрисдикция, участвовать в финансировании его расходов. Мобилизуя ресурсы, государство затем их целенаправленно использует в качестве общественных расходов.

Сбор налогов и расходование собранных средств – не менее органичный аспект функционирования общественного сектора, чем деятельность его организаций по производству и рыночной реализации товаров и услуг. По масштабам же первый аспект зачастую является преобладающим. К нему столь же, как к производственному аспекту, относятся задачи обеспечения эффективности и справедливости. Очевидно, что налогообложение и программы расходов могут строиться как более, так и менее рационально, и экономическая наука призвана содействовать поиску оптимальных решений. Более того, деятельность организаций общественного сектора, рассматриваемая в определенном ракурсе, – также составная часть процессов формирования и расходования государственных финансов.

Формирование и использование государственных финансов существенным образом модифицирует правомочия собственников. Это наиболее очевидно, когда речь идет о налогах. Так, если часть прибыли акционерного общества изымается в виде налога, то это означает, с одной стороны, ограничение права владельцев на доход, а с другой – наделение государства (а в его лице граждан, не входящих в число акционеров) правом на часть дохода. Взимание налога на наследство фактически превращает государство в одного из наследников. Перечень подобных примеров можно было бы продолжить.

Следовательно, анализ процессов, протекающих в сфере общественных (государственных) финансов, способен иногда лучше прояснить фактические границы экономически значимых правомочий и последствия их использования, чем это позволяет простая констатация принадлежности тех или иных объектов частным лицам либо государству. В целом, обобщающую картину состояния общественного сектора можно получить, сосредоточившись скорее на государственных финансах, чем на организациях, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Это, разумеется, не означает, что общественный сектор полностью тождествен своей финансовой составляющей, но побуждает уделять этой составляющей приоритетное внимание в экономических исследованиях сектора.

Государственные финансы призваны выполнять три самостоятельные функции: аллокационную, распределительную (дистрибутивную) и стабилизационную.

Аллокационная функция состоит в том, чтобы корректировать аллокацию ресурсов экономики (т.е. направления и цели их использования), если она недостаточно эффективна в силу изъянов рынка. Аллокационная функция выполняется, например, когда государство с помощью налогов ограничивает производство товаров с негативными экстерналиями или с помощью субсидий способствует производству благ, обладающих особыми достоинствами. При посредстве государственных финансов осуществляется аллокация ресурсов для производства бо́льшей части общественных благ.

Распределительная функция заключается в осуществлении перераспределения средств между группами населения. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным.

При осуществлении каждой из рассматриваемых функций государство так или иначе меняет направленность и масштабы финансовых потоков, порождаемых и регулируемых рынком. Но если аллокационная функция касается скорее потоков между отраслями и организациями, формирующими и использующими доходы, то распределительная (дистрибутивная) – потоков между индивидами. Так, финансирование организаций фундаментальной науки за счет налогообложения банков может служить примером реализации первой из функций, а финансирование нужд инвалидов за счет трудоспособной части населения – примером осуществления второй. Взаимосвязь и взаимное влияние функций очевидно. Например, от увеличения финансирования науки выигрывают те, кто в ней работают, а повышение детских пособий может, при прочих равных условиях, приводить к росту спроса на услуги детских садов. Однако специфика каждой из функций связана с целями, ради которых они выполняются. Как будет показано далее, это нередко порождает сложные практические коллизии.

Стабилизационная функция общественных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие. Последнее, как известно, существенно зависит от характера и размера налогов, общественных расходов, государственного долга и способов его финансирования.

На деле стабилизационные меры неизбежно влекут аллокационные и перераспределительные последствия и наоборот. Однако разграничение функций необходимо, чтобы четко определять и анализировать конкретные цели, которые могут достигаться на основе развития общественного сектора и различных вариантов использования его ресурсов.