Государственная служба в Великобритании
Как и в США, в Великобритании до второй половины XIX в. не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в этой стране достаточно рано, во второй половине XVIII столетия, однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смотрели как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа; система экзаменов или конкурсов отсутствовала; процветал непотизм. И только в 1850–1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной профессиональной службы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии: крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, Чарльз Эдвард Тревельян (1807–1886) и член Палаты общин Стаффорд Генри Норткот (1818–1887).
Сущность реформы Норткота – Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий. Однако из-за противодействия сторонников патронажной системы проведение реформы растянулось на много лет. Несмотря на учреждение в 1855 г. Комиссии по делам гражданской службы, которая проводила конкурсы для кандидатов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.
Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота – Тревельяна как важный вклад в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 1970-х гг. не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям[1].
Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу прошлого века, явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) службы Короны. Основной причиной, по которой в Великобритании утвердилась "система добычи" и развился институт неполитической гражданской службы, было исторически сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной, по мнению английских политологов, выступало стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.
Несмотря на эти особенности в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, которые мы наблюдали в других европейских странах и США. Так, в английском государственном аппарате уже в конце XIX в. высшие чиновники начинают вносить предложения по политическим вопросам, а в 1940 г. высшим чиновникам министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) вменяется в обязанность давать министру политические советы.
В отличие от Франции Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия усиление местного уровня управления способствовало некоторой децентрализации административной власти в стране.
Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет право в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять решения местных властей по своему усмотрению, но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британцы высоко ценят местную автономию.
Центральная администрация британского правительства возглавляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльны они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.
Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно – в 1970-е гг. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон, представивший правительству доклад "Гражданская служба", в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством. Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее "антикварной", комитет Фултона предложил принципиально новую модель гражданской службы – менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять у бизнес-структур рациональные и эффективные методы руководства. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.
Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым ее этапом стала отмена системы классов[2] и образование трех основных групп чиновников:
1) группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину состава гражданской службы; они несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления;
2) административная группа включает две ступени – ученик администратора и старший исполнитель. Чиновники данной группы решают большой круг вопросов: от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей;
3) группа научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников.
Образована также вспомогательная группа технических работников: чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу.
Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что "гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обязанность политической подотчетности", поэтому "гражданские служащие должны иметь живое понимание политического содержания того, что они делают и что они советуют"[3].
В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В частности, в министерствах были созданы отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот чиновник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсайдеров). В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.
Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весьма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром. Однако продолжает существовать и концепция "нейтральности" гражданской службы: гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений.
Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, – лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в "левых" партиях. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие "должны сохранять сдержанность в политических вопросах". Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности.
Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). В качестве главного условия поступления на гражданскую службу введен письменный экзамен общего типа, основанный на программах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа. В результате именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.
Для набора в административный класс принимаются заявления от выпускников университетов в возрасте 20– 28 лет. При наборе чиновников в третью группу какой-либо образовательный ценз формально не установлен, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена. С 1971 г. экзамен в административный класс проводится по так называемому "методу II"[4]. Он включает три ступени: 1) письменные доклады по общим предметам; 2) тесты; 3) интервью (в управлениях по окончательному отбору гражданских служащих).
Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Общее руководство им осуществляет министерство по делам гражданской службы. Колледж строит свою работу, исходя из ключевой задачи усиления специализации в деятельности административного управления. Обучаются в колледже служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе.
Продвижение по службе в трех основных группах происходит по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве учрежден специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет располагает конфиденциальным списком всего штата высших администраторов, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При комитете существует также специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопросов о продвижении по службе высших администраторов. Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов, составляемых на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляется чиновником, стоящим на одну-две ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в министерский совет по продвижению. Члены совета назначаются министром, ему же принадлежит окончательное решение вопроса о повышении по службе выдвигаемых чиновников.
Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам. Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (как уже отмечалось, аналогичная концепция доминирует и во Франции).
Многие английские политологи полагают, что в Великобритании "узкие" специалисты мало подходят для административной работы. Такой вывод они делают из общей
концепции государственного управления как процесса согласованного принятия решений между специальными интересами, представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и внешними интересами, выраженными в аргументации групп давления. Преуспевающий администратор должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами.
Политические руководители министерств всегда особо ценят профессиональных управленцев, или (по британской терминологии) – дженералистов. Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, им нужны консультанты – должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру. Другим важным аргументом в пользу дженералистов в аппарате государственного управления является то, что повсеместное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, специалисты не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач государственного управления.
В последние десятилетия в Великобритании идея усиления роли специалистов в государственном администрировании находит все больше сторонников, ориентирующихся на американскую модель. По мнению приверженцев специализации администраторов, современная система государственного управления настолько усложнилась, что дженералисты не справляются с возросшим объемом задач и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них возникшую проблему в простой и доступной форме. Кроме того, по их мнению, слишком большой акцент на совершенствовании всей системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффективность всей системы административно-государственного управления: круг замыкается.
Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников – специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей подразделений госаппарата. Например, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства с 1963 по 1980 г. возросло в 20 раз – с 19 до 400 человек. Достаточно часто используется "интегральная иерархия", когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Однако в целом дженералисты все же преобладают: на их долю приходится около 75% от общего числа чиновников в стране.
Исторически в Англии сложилось три основные формы контроля над системой административно-государственного управления: 1) парламентская; 2) судебная; 3) институт парламентского уполномоченного.
Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности, согласно которой министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение палатой общин вотума недоверия. Но в обстановке господства в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить себе ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.
В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административногосударственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномочий, – недействительным.
В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, совершаемых от имени Короны. Под административными действиями понимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций. Это значительно ограничивает сферу деятельности парламентского уполномоченного, именно поэтому в Великобритании его называют "тихим омбудсменом", имея в виду незначительную практическую эффективность данного института.
* * *
Итак, мы рассмотрели исторические предпосылки и особенности формирования института государственной службы в России и ведущих странах мира. Теперь остановимся на тех изменениях, которые происходят в системе государственной службы в рамках современных административных реформ.