Государственная служба в СССР

В советскую эпоху в сфере управления деятельностью государственного аппарата страны произошли кардинальные изменения, связанные прежде всего с насильственным изменением государственного строя в результате Октябрьской революции 1917 г.

Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована Декретом ВЦИК и СНК от 11 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чипов". Согласно этому Декрету упразднялись все сословия и сословные деления граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии и ограничения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов, а также все соответствующие статьи дореволюционных законов.

Вместе с тем надо заметить, что большевики, придя к власти, сумели в довольно короткий срок создать дееспособную систему государственного управления. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров были простыми:

– личные контакты видных большевиков с будущими назначенцами по революционной деятельности;

– выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии.

В первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял из двух частей:

– новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;

– старое, дореволюционное, чиновничество, которое постепенно размывалось (либо полностью принимало новые принципы, либо вытеснялось, в том числе репрессивными методами).

С окончанием Гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции СССР 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли партии в обществе.

Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров:

– от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР;

– от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР.

Тогда же появилось понятие "номенклатура". Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате, хозяйственных органах и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались в партийных органах – от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде сформировался к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов (номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Он охватывал всю сферу управления, хотя и не имел четкого правового оформления.

Таким образом, в Советском Союзе постепенно утвердился институт государственной службы, хотя официально термина "государственная служба" не существовало. Государственный аппарат находился под неослабленным контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты, представленной в Политбюро и ЦК ВКП(б) – КПСС, и ее "наместников" – (первых секретарей ЦК республик, обкомов). При этом в условиях партийного диктата использовалась "трудовая модель" функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного права, а трудового.

Строительство государственного аппарата, подбор и расстановка кадров советских учреждений стали исключительной прерогативой партии. С середины 1920-х годов центральным органом управления советской государственной службой стал Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП(б). С этого момента и до отстранения КПСС от государственной власти реальными органами управления советским государственным аппаратом были организационные отделы комитетов партии – от райкома до Центрального комитета. Именно они на подведомственной территории занимались отбором, подготовкой, расстановкой руководящих административных, хозяйственных и других кадров.

Однако следует отметить, что в советском опыте организации государственной службы, наряду с очевидными недостатками и слабостями, содержалось и немало рациональных элементов, к которым следует присмотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, первоначальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта – отрицание государственной службы как правового института, слабость и неразработанность нормативно-правовой базы деятельности государственного аппарата.

При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе. Детально в СССР регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами: Декретом СНК РСФСР от 21 февраля 1922 г. были приняты "Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях", позднее постановлением Госкомтруда СССР от 9 сентября 1967 г. была утверждена Единая номенклатура должностей служащих и др. В них прослеживается гипертрофия классового подхода и государственной идеологии, полная закрытость государственной службы. Принцип равного доступа к государственной службе фактически был изъят из практики.

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положивший начало ликвидации советской государственности и управления. Новые экономические и политические условия потребовали коренной перестройки государственного аппарата и его адаптации к новому этапу развития страны. Одной из актуальных задач стало создание корпуса профессиональных государственных служащих, которые могли бы работать в условиях политического плюрализма и рыночных отношений.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х гг. прошлого века, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.