Государственная служба в постсоветской России

Государственная служба как самостоятельный публичноправовой институт была восстановлена после 1991 г., когда после вступления в силу Конституции РФ было разработано и введено в действие Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации. Оно было утверждено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267, содержало общие понятия государственной службы и раскрывало конституционные принципы ее построения.

Указом устанавливалось, что федеральная государственная служба осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ на государственных должностях в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также па иных должностях в соответствии с законодательством РФ. Предусматривалось, что отнесение к федеральной государственной службе работы на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях осуществляется решениями Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ.

Впервые было определено, что федеральная государственная служба организуется и действует, исходя из следующих основных принципов:

– законности;

– обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих государственных органов и должностных лиц;

– подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих;

– внепартийности государственной службы (в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений; федеральные государственные служащие руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений);

– равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации;

– ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

– социальной защищенности федеральных государственных служащих;

– стабильности государственной службы.

Новый этап в развитии российской государственной службы характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Росглавкадры), РАГС – Российская академия государственной службы при Президенте РФ, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности "Государственное и муниципальное управление". Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации: приняты Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих". Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов РФ.

Указанный Федеральный закон устанавливал правовые основы организации государственной службы и основы правового положения российских государственных служащих. В нем впервые были юридически закреплены определения понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определена система принципов государственной службы. Законом был установлен правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.

Структура этого Закона включала преамбулу, которая определяла, что данный Закон устанавливает правовые основы государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, и шесть глав, включающих 30 статей:

– гл. I "Общие положения" (ст. 1–4: "Государственная должность"; "Государственная служба"; "Государственный служащий"; "Законодательство Российской Федерации о государственной службе");

– гл. II "Основы организации государственной службы" (ст. 5–8: "Принципы государственной службы"; "Классификация государственных должностей государственной службы"; "Квалификационные разряды государственных служащих"; "Личное дело государственного служащего, реестр государственных служащих");

– гл. III "Основы правового положения государственного служащего" (ст. 9–20: "Права государственного служащего"; "Основные обязанности государственного служащего"; "Ограничения, связанные с государственной службой"; "Сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности"; "Поощрения государственного служащего"; "Ответственность государственного служащего"; "Гарантии для государственного служащего"; "Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа"; "Денежное ОГЛАВЛЕНИЕ государственного служащего"; "Отпуск государственного служащего"; "Пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи"; "Стаж государственной службы");

– гл. IV "Прохождение государственной службы" (ст. 21–25: "Поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе"; "Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы"; "Испытание при замещении государственной должности государственной службы"; "Аттестация государственного служащего"; "Основания для прекращения государственной службы";

– гл. V "Обеспечение эффективности государственной службы" (ст. 26–28: "Федеральный орган по вопросам государственной службы"; "Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации"; "Кадровая служба государственного органа");

– гл. VI "Заключительные и переходные положения" (ст. 29–30: "Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом"; "Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона").

По своему функциональному назначению рассматриваемый Закон должен был стать основным законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих и распространяться на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы. Действовал он почти десятилетие, до 1 февраля 2005 г., до вступления в действие Федерального закона № 79-ФЗ.

В 1997–1999 гг. происходит разработка и принятие нормативных правовых актов, касающихся денежного содержания федеральных государственных служащих, дополнительных мер по подготовке государственных служащих, определения периодов работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, а также предусматривающих меры но организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, регулирующих порядок ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, и другие вопросы.

Однако несмотря на предпринятые меры по созданию новой системы государственного управления и государственной службы России к концу 90-х гг. XX в. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, проявились негативные тенденции в деятельности государственной и муниципальной служб. В связи с этим остро встал вопрос о необходимости проведения административной реформы, в том числе реформы государственной службы. В этих целях 15 августа 2001 г. Президентом РФ была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, а 19 ноября 2002 г. Указом № 1336 утвердждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации ("2003–2005 гг.)". Позже срок действия программы был продлен до 2007 г.

Положения названных Концепции и Программы были конкретизированы и закреплены в федеральных законах № 58-ФЗ и № 79-ФЗ. Именно эти законы заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы.

Таким образом, в ходе реформирования государственной службы Российской Федерации укрепляются тенденции открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов.

Подводя итоги вышесказанному, следует отмстить, что институт государственной службы возник примерно одновременно с государством и его потребностью управления общественными делами. В разные исторические эпохи данный институт видоизменялся и эволюционировал в зависимости от значения, которое ему придавали, и целей, которые ставились перед ним.